浅析导致技工院校教师配置问题的制度因素
摘 要 技工院校教师配置的不合理导致技工院校进一步发展的困难，需要尽快得到重视与解决。本文从制度方面，分析了教师配置问题产生的原因。
我国的技工院校，主要为公办，民办极少。同时，公办技工院校的办学实力总体上大大优于民办学校。因此，对于技工院校教师配置的研究，主要研究公办院校。技师学院是技工教育的最高级别，是在高级技工学校的基础上进行评估后由省劳动厅发牌的，可以说技师学院基本上都是高级技工学校，而高级技工学校不一定是技师学院。如果拿高中举例的话，各技工院校相当于各类高中，而技师学院相当于各省重点高中，甚至是国家重点高中。当前技工类院校整体发展情况不佳，各学校之间差距极大，普通技工院校的问题远远多于技师学院的问题，由于文章篇幅限制，我们仅以当前办学实力最强，存在问题最少的各技师学院为数据基础进行分析。
技工院校教师配置不合理是非常普遍的现象。主要存在问题为：人事制度的不合理、非在职在编教师所占比例较高、教师配置来源的局限性、年龄结构不合理、学历水平整体较低、职称结构不合理、专业结构不合理、工学结合一体化教师较少。
以上这些问题的产生，主要有两方面的原因，一是制度原因，二是管理运行中出现的现实的事务性原因。本文旨在探讨制度原因这一部分。
制度原因主要有两部分，一是，政策原因；二是，人事制度原因；三是，经济问题。其中，经济问题是表象，人事制度是深层原因，而政策问题才是根本原因。
1 现有的对技工院校发展的支持政策不具体，缺乏系统的、配套的支持政策与管理措施。
国家近年来出台一系列政策来支持技工院校的发展。例如：《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）、《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》（人社部发〔2016〕63号）、《技工教育“十三五”规划》（人社部发〔2016〕121号）。虽然政策的雷声很大，但是雨点很小。国家的政策需要在各省进行贯彻落实。而各省人力资源与社会保障厅将这一任务直接下放给了各地级市。地级市财政根据自己的财政收入看着办。没有强力的后续政策与制度对国家的这些政策进行贯彻落实的保证。国家对技工院校的发展投入没有具体明确的条款、对各级政府、各级政府人员没有明确的考核指标，因此，只能说：政策力度较小，没有配套政策与配套措施。我们只看到了技工院校的发展即将见到曙光，但毕竟曙光何时来，还是要等待的事情。
2.1 人事制度原因主要有两个方面。
2.1.1 领导制度。
技工院校的發展，必须以国家各级政府完备的制度体系为支持。领导制度的不完备、领导选拔调用的随意性，直接影响了技工院校教师配置。
公办技工院校的领导多为调任。尤其是技师学院，由于行政级别相对较高，校本人员素质相对不高，因此领导多为外部调任。这样人员整体素质不高、级别又相对较高的地方，正是政客们最喜欢的升迁之地。竞争、政治压力远小于其他环境且级别还不低，这地方不用于升迁岂不是浪费了。于是，高级别技工院校的这些领导岗位便成了各位有敏锐政治嗅觉与开阔眼界的“政客”的跳板，因此常常是不懂教育的领导调来几年，对付一阵，就走了，再换一个类似的领导。
某技工院校，创下了10年换3.5届书记、院长、副院长的实例。这些“临时首长”走马灯般地上场、离场，而真正懂教育、懂教学、以学校为本、关心学生的教育者不能真正发挥能力。“临时首长”很少会以技工学校的长远发展为目标而进行管理。领导也是人，关心自己的未来与前途是人性。因此，“临时首长”关心的未来是：在哪个单位、哪个级别退休；何时，可以怎样，以何种方式，以当前能获得的最高职务级别去到一个更好的单位。
这样的领导制度，导致学校建设、经费使用、职工风气混乱；各类决策缺乏长远性与持久性，相对随意。同时也导致用人制度的自主与随意，因为最高领导“临时首长”并不真正关心学校，也不会真正关心教育教学和一线教师，更关心的是自己的关系与人情的安排。与领导之间的关系与人情，是职场人的最优资源。因此，与领导存在关系与人情往来的人员，通常会优先获得编制，而且不会被安排在教学一线，因此也是导致下面提到的专任教师中“非在编教师较多”的重要原因之一。
2.1.2 编制制度。
技工院校中的重点——技师学院的建设标准，其实很低。以教育大省江苏省为例：根据《江苏省技师学院设置标准》：教师与学生人数之比应达到1：20，外聘兼职教师不超过专职教师的1/3，专业课教师中，能胜任理论、实习教学一体化的教师不低于50%。文化及技术理论课教师应具有本科及以上学历，其中高级讲师占30%以上；技术理论课教师应具有本专业相关工种初级及以上职业资格，其中具有中级职业资格的达到50%以上；实习指导教师应具有大专及以上学历和相关专业工种高级职业资格，其中具有高级实习指导教师技术职务、技师或高级技师职业资格的不低于30%。其低标准可见一斑。
技工院校近年来发展速度较快，招生形式较好，但是由于编制的限制，在编教师人数无法根据招生趋势的增长而增加，因此专任教师中很多的教师不能获得相应的编制。（政府应该已经在一定程度上意识到了这一问题，于是便有了技工院校要求外聘教师不得超过专任教师数量1/3的规定，以强制性政策保护专任教师优先获得编制）。
编制的数量不能增加的情况下，需要完成增加的教学任务，便只能通过招聘非在编教师来完成。由于非在编教师的工资待遇极低，有很多非在编教师与学校之间仅有口头协议或者书面协议，而没有签订劳动合同，因此流动性极大，这又带来了一系列其他问题，由于篇幅原因，不能在本文详述。
经济杠杆是用来解决配置问题最好的工具。高工资必然吸引优秀人才。但问题是，技工院校大多都是低工资。
经济问题的主要原因，还是技工院校的经费来源问题，而其根本原因，还是政策与制度问题。
3.1 国家经费投入水平较低，导致技工院校发展整体受限，直接影响到教师配置问题难以解决。
技工院校培养的是蓝领工人。按照中国传统的“学而优则仕”的理念与家长们“望子成龙望女成凤”的思想，无论原生家庭处于什么社会阶层，有什么样的资源，孩子处于什么水平，一般而言，家长们对教育的投入都会直接指向普通高校。只有家庭經济严重困难、家庭综合实力较差、孩子自身能力存在问题、家长已经放弃了对孩子的期望等负面因素严重存在的时候，才会考虑将孩子送到技工院校进行培养。因此，家长在把孩子送入技工院校时，都不愿意增加投入。技工院校对学生及其家庭的意义，通常是解决温饱与就业问题。对社会再培训人员的意义是缓解失业、保证生存。从被培养人员的原本情况及技工院校的社会功能上看，技工院校都无法通过提高学费、增加教育培训、拓展培训市场等方面进行创收。
技工院校的主要收入来源就是国家、地方财政经费的拨款。但是，国家财政对技工院校这样，培养成本高、培养收益小的社会保障与社会福利性学校的投入极小。因为整个社会的主要投入都集中在了“精英教育”——高等教育以及“希望教育”——初等教育上。
对于保持社会稳定、促进底层人民就业承担着重大责任、起到重大贡献的技工院校，国家投入的经费可以忽略不计。每年国家投入技工院校的教育经费，不到国家整体教育经费的1%——这是个多么让人心寒的数字。（详见表1）。
由于技工院校不是精英教育，甚至可以称之为是“底层人民的生存教育”，因此很难得到社会公益组织的资金支持。因为无论每个组织，都希望自己的投入获得最直接的最大效益。对于社会公益资金而言，投资技工院校，投资大回报小、社会影响小，因此对其而言绝对不是“合理”决策（见表2）。
技工院校学生平均每生最高可以享受到4元/年社会捐款，而最低享受到1元/年社会捐款。在当今中国，很多地区的人们见到1元钱掉在地上都没人捡的情况下，可见社会对技工院校的支持力度。
技工院校存在重重问题，花钱的地方太多，运行成本太高。例如：普通高等学校的教学最需要的是常规多媒体教室、实验室。但技工院校不仅仅需要这些，最需要的实习教室。以最常见的数控专业举例，为了上一个数控机床的实习课，需要的成本投入极大：一台数控车床几百万、占地2—3平方米、耗电大、刀具贵（一个比较好的小道具需要1000多元）、材料贵、耗材高，仅可供一个学生或教师进行实际操作、训练。以一个班40人为例，一个数控实习教室需要成本极高。而一个学校的一个数控专业的同一年级可能有多个平行班级，其运行成本可想而知。如果国家不用政策对技工院校进行“强制式扶持”，不用固定经费对技工院校进行转向重点投入，技工院校的发展与转变不可能出现重大转折。技工院校无法在有限的经费来源中，把最急需进行的基础性设备改革放在教师配置问题的解决之后。因此，如国家、政府不加大投入，技工院校的教师配置问题何时可以破冰，还是未知数。
3.2 技工院校经费来源有限，工资水平低，难以用经济杠杆来调整教师配置问题。
公办技工院校的经费大多由地方财政拨款。大多技工院校的经费来源只有财政拨款，很少有技工院校可以做到独立创收。尤其是工资部分，是根据在职在编教师人数、职称等级等进行核定后拨款的。非编制内教师数量较多，因此在进行绩效工资二次分配时，部分在编教师的工资需要在绩效工资的“二次分配”中被挪用于非在编教师。导致很多技工学校在当地政府普涨工资时，教师工资得不到上涨，因为一个在编教师75%的应涨工资用于供养了一个非在编教师。
工资水平低，导致职在编教师工作积极性大幅下降，导致20%的在编教师私下发展副业，其主要精力从教学工作上转移，无法发挥出应有能力，致使本来就问题重重的教师资源问题雪上加霜。
非在编教师由于职业发展没有安全保证，流动率较大，因此，调整教师配置问题，不能依赖于对非在编教师结构的临时调控。
3.3 生均拨款模式下，技工院校的扩招加剧了教师配置的问题。
国家对职业院校的鼓励采用了生均拨款模式。很多公办技工院校的办学经费依赖于主管单位及当地财政，而地方财政资金不能完全满足学校的运行开支。生均拨款是按学院按当年在校生注册人数，市级财政部门以在校生注册人数及学生相应拨款标准下拨财政资金到学校。这一拨款模式会造成技工院校在争取财政补助资金时重视只顾及人数，而无暇顾及招生质量。这样的招生模式，使现有教师配置的问题更加严峻。
4 结束语。
总而言之，我们希望国家在制定有关支持技工院校发展的各项政策时，能有明确的支持计划与考核措施，能有强制的执行力度。社会整体技工院校的发展，需要的是大环境的保护与支持，绝不是某个技工院校可以单打独斗完成的。我们期待国家的系列政策尽快出台，早日看支持技工院校发展的蓬勃的朝阳。
作者简介。
刘晓慧（1982—）女，汉族，河北省唐山市人。硕士学位。现为江苏省徐州技师学院教师、办事员，讲师、技师。主要研究方向为公共管理、工商管理专业。
作者单位。