【制度在历史的积累中成长】 个人账户积累制度
行政复议是由公民、法人和其他组织提起行政机关部我纠正错误监督制是现代法治国普遍确立基法律制它有助保障公民、法人和其他组织合法权益塑造合法、合理与高效行政秩序减轻法院工作担。
与整法治建设程样我国行政复议制确立和发展历了而且正历着曲折历程历史积累逐步生长和成熟。
民国《诉愿法》短命草创和奠基阶段。
制义和权威民族习惯数世纪平缓历史积累它以民族精神和价值基础。
然而近代以面对西方新明国人茫然不知所措先是荒谬夜郎继是彻底卑弃。
世纪初历史虚无主义已演化普遍民族情绪。
9年制发展和国历史系被彻底切断。
历史上制不再是制建构依托尽管它依旧是社会伦理和价值观念。
忘却和废弃历史我国由日移植了行政法制。
因现代行政复议制并非我国固有而系外铄。
早宣统二年(90年)国已有了建立现代行政复议制动议。
(参见故宫博物院明清档案部编《清末筹备立宪档案史・上》华局97989～90页)北京政府期现代法制建构艰难展开。
9年6月9日参政院奉令代行立法院职权旋即议定《诉愿法》共8条；7月0日由袁世凯总统公布施行。
该法起草程关行政法制体系究竟采用欧陆法系传统还是英美法系传统曾有番论战欧陆法系传统雀屏选。
然而方面因诉愿制缺乏历史基础另方面因局阽危战乱频仍《诉愿法》没能很实施。
从纸面上看该《诉愿法》(9年)是我国历史上部行政复议法它确立了现代行政复议制基础和结构其基础和结构至今有变更。
它缺是照搬外国制太没能充分考虑国实际情况并作出有针对规定；它是极紧迫和反常境况下制定而且缺乏相应制实践验。
这些缺完全是可以原谅。
国民政府成立98年北伐成功全国再统政府亦积极进行各种建设。
行政院认行政处分(指具体行政行)影响公众生命权和财产权甚各国对民众不处分而提起诉愿者以法律明定其程序俾以保障民权依法行政。
国民政府遂930年公布并施行新《诉愿法》。
法共条。
(关这两部《诉愿法》容参见谢振民编著张知校订《华民国立法史・下》国政法学出版社000年09～050页)国运多舛兵燹四起该《诉愿法》依然能很实施。
但是就行政复议乃至整国法制建设而言这是草创和奠基阶段行政复议制虽然简陋单纯甚至被束高阁但基轮廓都已具备。
其台湾当局以该《诉愿法》基础使得行政复议制有了充分发展和完善。
978年法制建设这些又成我国行政法重要智识。
因从政治识形态上看新旧国曾完全不；但是历了将近三十年法制虚无主义传承和借鉴民国法律智识方面以前述基础制建设方面新与旧界限已日趋模糊乃至消失。
新国成立以历了三十年风风雨雨直到上世纪八十年代社会逐渐识到了法制重要性开始重建法制是法制工具主义开始兴起。
这期(980989)正式而系统行政复议制是不存；有只是些别单行法而且这些单行法对复议制零敲碎击也只是行政管理权宜计而非出理性觉。
(参见张春生主编《华人民共和国行政复议法释义》法律出版社999年、8页；赵威等编著《行政复议法起草问题及条释》国人民公安学出版社999年页)笔者认行政复议制应该是由核心理念支撑且由诸多概念、规则和原则构成有机规体系它应有己逻辑、运作程序和价值追；而上述法规相关条款非常简单零碎相也没有沟通和协调它多只是类似复议制规定只是了别地应付行政管理问题而设计权宜计。
这期由没有专门规行政复议法律法规由市场济尚有充分发展行政复议案件依然比较少。
相关理论研究也极不成熟老姓对行政复议也缺乏基认识。
正式而系统行政复议制尚不存。
989年市场济和民主法制这两股力量推动下我国制定了《行政诉讼法》。
该法出台提出了建立正式行政复议制要。
《行政诉讼法》规定对属人民法院受案围行政案件公民、法人或者其他组织可以先向上级行政机关或者法律、法规规定行政机关申请行政复议对行政复议不再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。
法律、法规规定应当先向行政机关申请复议、对行政复议不再向人民法院提起诉讼依照法律、法规规定。
了落实《行政诉讼法》上述规定990年月9日国院七十次常会议通了由原国院法制局起草《行政复议条例》该条例年月日发布99年月日起正式施行。
它明确界定了行政复议性质和目即维护和监督行政机关依法行使职权防止和纠正违法或者不当具体行政行保护公民、法人和其他组织合法权益；规定了合法、及、准确和便民复议原则。
规定了行政复议管辖、复议机关、复议审理和定、期和送达、法律责任等。
以《行政复议条例》契机行政复议活动各环节都有了相对明确法律依据。
维护和监督行政机关依法行使职权、保护行政相对人合法权益方面复议制都发挥了积极作用。
然而与立法预期目相比参照行政诉讼和信访工作情况看行政复议制作用还没有得以充分发挥。
99年至997年底七年各级人民法院共受理行政诉讼案件约30余万件高期行政复议案件。
从年分布情况看99年以前每年行政诉讼案件比行政复议案件只多5000余件99年以行政诉讼案件数量迅猛上升有地区已高出行政复议案件至两倍。
以黑龙江省例据估算每年至少有近两万起案件是可以成行政复议案件事实上996年以前黑龙江省各级行政机关每年所受理复议案件总数不超000件。
(参见赵威等前引 9页)行政复议围要比行政诉讼而且行政复议不收费程序简便依照常理复议案件应当远多诉讼案件。
《行政复议条例》确定复议申请围较窄和诉讼致相没能体现复议特色；申请复议条条框框较多相对人申请复议不方便；没能充分保护行政管理相对人权益和安全这导致相对人往往不敢申请复议因“胳膊拧不腿”“胜案子输辈子”；些行政机关规避法律想方设法蒙蔽行政相对人；有些行政机关机构设置不合理不设立专门行政复议机构或专职复议工作者；有些复议工作者因怕当被告或者怕麻烦对复议申请应当受理而不受理即使受理也总倾向作出维持定对违法具体行政行该撤销不撤销对不当具体行政行该变更不变更。
基上述原因久而久行政相对人就对复议机关失了信任认复议工作者官官相护复议是无用走场。
很多人宁愿舍弃免费而简便复议程序选择繁琐、耗且花钱司法程序和政府对簿公堂；也有量群众走上了层层上访道路。
周汉华先生对曾有精彩描述“我们看到边是年复年、数以万计信访案件和上京城、省城、县城讨说法川流不息人群以及各级政府机关平息这些诉而投入巨人力、物力与心力。
另外边是权利保护而设计行政复议……等争议制不程出现了闲置甚至萎缩征兆尤其是行政复议制不但没有呈现预期门庭若市景观反而案件数量不断下滑几乎成被人遗忘角落。
”(《环球法律评论》00年春5页)正是基对上述问题认真严肃反思并出充分发挥复议制功能拳拳心从996年起国院开始总结《行政复议条例》实践验和教训基础上研究和起草《行政复议法》。
三年调和研究999年月9日九届全国人常委会九次会议通了《华人民共和国行政复议法》该法999年0月日正式施行。
(当)全国人常委会法制工作委员会副主任张春生认《行政复议法》公布和实施是“行政复议制新进展”。
(张春生主编前引页)。
与原有《行政复议条例》相比现行《行政复议法》确实有重完善和发展复议制身主体性也日益突显从阶位上看原有复议条例只是国院行政法规是了被动地配合《行政诉讼法》实施而制定它依附《行政诉讼法》。
《行政复议法》则是全国人常委会法律是和《行政诉讼法》效力平等规。
复议法起草者则觉而主动地把复议制确定“行政机关部我纠正错误种监督制”。
(杨景宇关《华人民共和国行政复议法(草案)说明》)二扩了可以申请复议具体行政行围并定限把抽象行政行变成了复议审对象。
三进步贯彻便民原则复议申请期限从原5天延长到60天允许口头申请并确立了县级地方人民政府送复议申请义。
这些改革措施确实是重制进步“标志着我国行政复议制高发展和完善并将使行政复议工作进入崭新期”。
(赵威等编著前引页)这种评价是肯绝非不责任吹捧。
真正制建设总是绵延不息流漫长积累结也只能通无数次局部渐进改革而实现。
人们不会也不应该认现实制是绝对完美它总存这样那样缺陷；人类无限追完美天性也使他们不会满足眼下改革。
然而正因如人类必须客观面对并珍爱已有改进仔细体会它用心认真挖掘它义；任何制都是由人实施制实施坏很程上取实施者综合素质。
《行政复议法》取代《行政复议条例》是亲民和便民原则伟实践标志着行政机关制建构主体识觉醒是国行政复议制历史积累开始。
广州市情况就说明了这。
999年广州市政府法制办行政复议处收案37件应诉案件；000年收案量剧增至0件应诉案件；00年收案0件应诉案3件。
整广州市行政复议机关999年收案539件000年收案量攀升至75件。
当然这些数不能完全说明问题但是前反差至少说明《行政复议法》定期重建了公众对复议制信任强化了公众运用复议制行政争议愿。
但是没多久复议收案量就开始路走低些地方和部门出现了受案数量增长复议机关应诉案件却急剧增长例如000年以前广州市政府法制办行政复议处应诉案收案数从超5件00年则猛升至3件；000年整广州市行政复议机关应诉案收案数则几乎翻番式增长999年是0件000年是3件00年是80件00年是0件003年是795件。
尽管行政诉讼案件数量也出现了类似下滑现象但考虑到行政复议不收费和更便捷特考虑到近几年是国社会各种矛盾空前爆发乃至激化期考虑到各地信访案件数量长期居高不下现实可以说行政复议案件数量下降和役机关应诉案件数量上升至少说明《行政复议法》可能没有按照原有计划得到很实施没能实现行政系统部行政争议预期目或者说它制设计可能还有诸多缺陷；制没有很实施归根结蒂也还是因制身有缺陷。
与原有057条复议条例相比复议法只有73条而就致相期台湾地区制定和公布《诉愿法》则有0条。
我国现有复议法比较抽象缺乏可操作性；对很多问题复议法只做了原则性规定对该原则具体实施复议法则不置词留归地方立法补充。
各级行政复议机关和复议人员严格依照《行政复议法》审理案件普遍感觉办案程序和规则不具体难以遵循；复议机构身不独立很难充分发挥作用；复议案件审理程序不规复议案件部审批环节繁琐限制了行政相对人参与权利损害了复议工作透明也降低了行政效率；而且很程上阻碍相对人形成稳定预期影响了复议工作公正性和公信力；抽象执行和监督等责任机制也难以落到实处。
笔者认《行政复议法》制进步虽然巨但是起草者们修正只是基对复议程不良现象直接应对没能考虑到现象背深层原因；没能把别不良现象与整体结构系起。
我国法制建设程很多重制进步都是先从地方开始。
地方立法使命是不抵触央立法前提下(我国法律体制地方政府立法标准是“根据原则”笔者认“根据原则”是不恰当应该采用“不抵触原则”对不予展开)执行和补充央立法并根据地方特殊情况和要制定具有地方特色规。
由地方立法机关贴近现实能敏锐地感受到民众要有丰富验因满足地方法律地方立法还全国法律变迁作出了贡献。
有地方立法被证明有效规和制被央立法所吸收；有对某些事项往往是先由地方制定规待条件成熟再上升央立法。
陈端洪先生把这种执行和补充程试验和创新立法思路称作试验主义。
(陈端洪“立法民主合法性与立法至上”《外法学》998年6期)。
我国法律进步言以蔽即法制现代化。
现代化进程是从东南沿海开始。
就行政复议而言广州市直走兄弟城市前列。
复议条例早《行政复议条例》发布(990年月日)前广州市政府就990年月成立了行政复议机构即广州市政府法制局行政复议处。
《行政复议条例》实施仅多月广州市政府就受理了起行政复议案件。
《行政复议条例》实施年广州市政府建立了行政复议案件统计制和应诉格制；颁布了《广州市行政复议案件办理程序规定》和《广州市行政复议管辖实施办法》；举办了三次型宣传和咨询活动；受理行政复议案件50件。
这些都给兄弟城市复议工作提供了丰富素材。
《行政复议法》公布和实施广州市采取包括媒体和咨询各种形式力宣传复议法相关知识；并把复议费纳入了市财政预算；多数复议机构充实了人力复议工作者素质也有幅提高；各复议机关还根据各工作职能和特力推进制创新确立了系列保证行政复议法实施制。
了充分实施该法003年广州市政府依据己复议工作验不抵触《行政复议法》前提下了广州市高效地开展行政复议工作并化纠纷贯彻执政民理念确保行政复议制能真正便民、亲民并取信民广州市政府起草了《广州市行政复议规定》(下称《广复》)。
该规定遵循公正、公开和民主原则对行政复议程序等问题做了全面细致规定。
《广复》共0条。
是总则规定立法宗旨、适用围、基原则、激励机制和复议费等问题。
四《广复》把“行政复议参加人”单列出分成四节用十四条加以规定。
《广复》五至八和十对行政复议申请、受理、审、定和送达规则做了详尽规定。
九专门规定了证据问题。
十规定行政复议执行和监督十二规定行政赔偿和补偿而《行政复议法》这两都被放五“行政复议定”。
十三规定法律责任。
从结构上看《广复》比《行政复议法》更加具体详尽可操作性有很提高。
其有不少条、制和原则是很具特色创新。
《行政复议法》条把“保障……行政机关依法行使职权”也作立法宗旨“维护或保障行政机关依法行使职权”不是复议法目这已是学界共识。
行政复议质是通监督行政机关依法行使职权而相对人法定权益提供保障和救济。
依照这种基原理《广复》条把行政复议宗旨确定“规市行政复议工作保护公民、法人和其他组织合法权益监督行政机关依法行使职权。
写纸上制身是死它必须靠人推动和实施。
人总是避免和减少痛苦追和增加快乐避苦取乐。
良制设计必须奠基对人性深刻洞察上确立适当责任和激励机制。
《行政复议法》确立了专门针对复议工作人员责任机制但却没有确立激励机制。
责任机制只能导致人“但无、不有功”显然不利复议工作健全开展。
要想让制成功运作立法者不能只让那些犯错者受到惩罚还必须让那些素质高、付出多和责任风险人能获得更多报酬、更有效激励和更快乐。
《广复》这方面全国复议制改革提供了例其四条规定“对行政复议工作做出突出成绩单位和人各级行政复议机关应当给予表彰和奖励。
我国法律界有种普遍误凡涉及公员行政行都是部行政行由引发法律关系属特别权力关系不属复议围。
这是值得商榷。
公员录用行不是部行政行。
部行政行是行政主体部行政组织和管理程作出它只对行政组织部生效；外部行政行是行政主体管理外部社会程作出它对象是普通相对人。
这种划分义二者适用不救济途径。
公员录用行实质上是行政机关录用般公民、并使化公员程、针对社会上普通公民所实施行政行或者他成公员；或者他不成公员。
因录用行是外部行政行。
正是基这些考虑《广复》十二条列举式排除规定三款特别强调“行政机关作出行政处分和考核、任免、升降、辞退、回避、退休等人事处理定及相应工福利待遇等事项处理定”不属行政复议围“但录用除外”。
从人权保障视角看这是项进步。
行政职权是种公权力对行政机关说既是权利也是义行政机关无权处分己权力。
笔者认这观不成立。
虽然对严格羁束性法定职权行政机关无权处分但是对当代行政机关行使量由裁量权法律则是允许行政机关处分；另外权利只是法律形式行政职权背实质乃是公共利益申请人权利是他人利益这两种利益则是完全可以相妥协平衡；正是这种背深层利益可妥协性定了行政纠纷是可以通协商和调而得到。
复议不适用调认识已不合国行政复议现实运作我国量行政复议纠纷都是通调和协商而。
正是基上述考虑《广复》规定“审程行政复议机构可以通协调争议。
外《广复》还从平衡公平和效率原则出发规定了合议和独任制、集体讨论制、专征询制和委托定制；参加人问题上《广复》确立了复议代表人制和组织作代理人制；复议申请问题上《广复》确立了申请人对申请材真实性声明制；保障复议当事人程序权利方面《广复》也《行政复议法》基础上向前迈出了步；结合行政复议实践借鉴行政诉讼证据制基础上《广复》还对行政复议证据制作出了比较系统规定；《广复》还通赋予申请人以举报权确立了行政复议法律责任启动机制。
这些创新条款实际上提出了国复议制改革新期如何深入问题。