规范和完善政府采购制度的思考
摘要：我国的政府采购从试点到全面推行，已取得了显著成效。但在其具体实施过程中，仍存在许多，尚需进一步规范和完善。文章从健全政府采购体系、扩大政府采购规模和范围、设置集中采购机构、完善政府采购的管理监督机制等方面提出了规范和完善我国政府采购制度的建议。
政府采购从试点到全面推行，特别是2003年1月1日《政府采购法》实施以来，取得了显著的成效。一方面规范了政府采购行为，维护了国家利益，促进了廉政建设；另一方面，增强了政府的宏观调控能力，节约了财政资金，提高了资金使用效率。但在政府采购制度实施中，仍存在许多问题，需进一步规范和完善。《中共中央关于制定国民和第十一个五年规划的建议》中也明确提出要继续深化政府采购制度的改革。笔者认为，规范和完善政府采购制度应主要从以下几方面进行。
根据国际经验，完整的政府采购法律体系是完善的政府采购制度的特点之一。一套完整的法律体系不仅是基本法，还应包括实施细则及相关的配套规定和办法等。，我国尽管出台了《政府采购法》，但至今尚未颁布《政府采购法》实施细则，相关的配套制度和管理办法也制定的较少，且缺乏统一标准，致使很多采购领域无章可循，出现了管理上的混乱，严重了政府采购工作的正常开展。因此，应尽快制定《政府采购法》实施细则，同时要尽快制定招投标管理、采购信息管理、专家管理和供应商投诉处理等配套制度和管理办法。各地也可在法律规定的权限内，结合本地实际，制定相应的制度和管理办法，以进一步健全政府采购法律体系。
目前，我国政府采购的规模小，范围窄。根据国际经验，一个国家政府采购的规模一般为财政支出的30%左右。按这个口径，目前我国的政府采购规模显然偏小。例如， 2003年全国财政支出为24649.95亿元，其中地方财政支出为17229.85亿元，中央财政支出为7420.1亿元，但2003年我国地方政府采购规模为1396.6亿元，仅占地方财政支出的8.1%，中央政府采购规模为262.8亿元，仅占中央财政支出的3.5%.此外，政府采购的范围也相当狭窄，大部分省、市政府采购的范围都集中在工具，医疗设备，办公用品等。建议各地按照《政府采购法》的规定，由省、自治区，直辖市人民政府或其授权的机构合理确定并公布集中采购目录和限额标准，扩大政府采购范围。政府采购的范围不应仅仅局限于交通工具、医疗设备、办公用品等几个品目上，而应逐步将大型商品、跨部门的通用商品以及投资额较大的工程和服务项目纳入政府采购范围。通过采购规模和范围的扩大，逐步提高政府采购支出占财政支出的比重，提高资金的使用效率。
政府采购的一个重要特征就是政府采购项目的集中代理采购制度的推行。要实施集中代理采购，就必须成立相应的集中采购机构。因此，我国《政府采购法》对政府集中采购机构的设立作了相应的规定：“集中采购机构为代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构”：“集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜”：“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构，不得参与政府采购项目的采购活动”：“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。”。
但从目前全国各地的政府集中采购机构的设置情况来看，缺乏统一规范性，主要表现在两方面：一是集中采购机构隶属（挂靠）不同部门，有依法设置为政府直属事业单位的；有隶属（挂靠）于政府办公厅（室）的；有隶属于政府机构事务管理局的；有隶属于成套设备招标局（集团）的；甚至还有仍然属于政府采购监督管理部门的。二是集中采购机构的性质不一致，有事业单位、有行政单位、还有化管理单位，这种缺乏统一规范性的局面非常不利于我国政府采购制度的实施。建议各地根据实际情况决定是否设置集中采购机构，但一当要设置，就必须依据《政府采购法》的规定设置。
目前，我国政府采购还缺乏规范的管理和有效的监督，致使在政府采购实践中出现很多问题。主要表现在有的地方人为地封锁市场，歧视、排挤外地供应商；有的地方资格审核过于简单，对供应商或承包商是否真正具有履约能力或其投标是否真实心中没底，出现虚拟中标现象；有的单位因采购项目的资金不能及时拨付，先斩后奏，采取赊欠垫货的方式先行施工；有的部门将拨入的采购资金挪作他用，逃避政府采购；有的地方政府采购管理机构和具体执行机构不分，既制定政策又操作业务，另外，有的地方还存在暗箱操作及其他非规范性问题。建议参照国际惯例，建立一整套管理监督机制来协调、解决政府采购活动中出现的上述问题。具体可从以下几方面着手：