面对入世地方立法应该怎么办

经过十五年的漫长历程，随着多哈会议的一槌定音，中国终于成为WTO的正式成员。撇开具体的细节不论，中国加入WTO首先是要一揽子接受WTO现有的一整套规则。因此，建立健全与WTO规则和我国入世承诺相一致的法律体系，是入世后的首要任务。这不仅是中央立法的任务，也是地方立法的任务。目前，中央立法与WTO接轨工作已引起了有关方面足够的重视。对于各有立法权的地方人大及其常委会来说，如何应对入世的挑战，使立法工作符合WTO规则的要求，是一个值得正视和研究的新课题。　　一、充分认识地方立法在履行WTO义务中的重要性　　加入WTO后，履行义务的主要方式是通过立法将WTO规则化为本土的法律、法规。我国加入WTO的承诺是以国家名义作出的，根据法制统一的原则，全面履行WTO的义务主要通过中央立法，即通过制定、修改、完善法律和行政法规。但是我们不能因此忽略地方立法在入世中的重要性。　　首先，地方立法在实施WTO规则中具有重要作用。作为中央立法的补充，地方立法的重要功能是将法律、行政法规的原则具体化，便于在本地实施。由于我国地域辽阔，各地情况大不一样，这导致法律、行政法规的规定比较原则，其实施往往要通过地方性法规制定具体的相应的实施办法。国家在履行WTO的规则和义务中采取的立法措施，如制定新的法律、行政法规，清理、修改、废止与入世要求不一致的法律、行政法规，等等，往往要求地方采取相应的立法措施予以支持与配合。 　　其次，对地方性事务进行规范也要符合WTO规则要求。地方立法的另一个重要功能是对地方性事务予以规范。入世后，这种规范作用的发挥也必须以符合WTO规则为前提。当前，我国地方立法良莠不齐，充斥着地方保护、行业保护、部门利益、行政审批泛滥等与WTO规则相违背的内容，如果任其发展，不进行彻底的清理和修改，入世后，我国各级地方政府必然面临各种法律困境。　　最后，入世提升了地方立法的地位。WTO有关协定明确要求，应当以立法的形式来执行协定的义务，而不能以个别行政命令来代替；应当以建立或修改国内程序法立法来符合协定的要求，而不能以实质性的个别规定来代替；应当以公开、统一的形式来保障竞争的自由性，而不得以任何不公开、分散的形式限制或阻碍自由竞争的发展。由此可见，入世后对地方立法提出了新的任务和要求，地方性法规规范的领域将不断拓展，地方立法的重要性将日益突出。　　二、正确认识当前地方立法不适应WTO规则的内容　　加入WT0，我们必须按照其规则办事。WTO的规则中体现了许多原则，其中主要有：公平贸易原则，它是指各成员的出口贸易经营者不得采取不公正的贸易手段，进行或扭曲国际贸易竞争，尤其不能采取倾销和补贴的方式在他国销售产品；市场开放原则，它体现了关税减让、取消数量限制、一切商贸法规都必须透明化等要求；非歧视原则，它具体表现为“一般最惠国待遇”及“国民待遇”的要求。 　　在进行地方立法和制度创新的过程中，我们必须考虑WTO规则，并将其作为地方立法的重要参照。20多年来，享有立法权的地方人大制定和批准了数千件地方性法规，其中有相当部分是直接或间接地规范贸易和经济活动的。对照WTO的规则的要求，这些法规或多或少地存在一些缺陷：　　一是对相对人权益的忽视。地方性法规一般都由政府及其部门起草，交由人大及其常委会审议通过。由于起草主体性质决定，在政府职能没有得到根本性转变的情况下，法规内容渗透着起草主体管理经济社会的计划思维模式，体现着起草部门的利益要求，重权力轻责任，重处罚轻服务，重限制轻保护。法规大多以《**管理条例》冠名，往往片面强调部门、行业管理职权和利益，忽视相对人的权益，尤其是WTO规则所要求的市场主体的公平竞争权和交易自由权。　　二是法规设定的行政审批事项过多过滥。一项法规的实施之日，往往也是几项行政审批的诞生之时。地方性法规中充斥着许多关于行政许可、行政审批、行政处罚的规定。过分强调市场主体的特殊性，任意设置市场准入的壁垒，这必然带来大量的权力寻租、造租、送租问题，成为腐败现象的重要根源，也违背了WTO规则的精神。　　三是对不同市场主体规定不同的待遇。地方立法中有许多按不同的经济成份、不同的经济层次区分不同的法律关系主体进而规定不同的权利义务的内容。如为吸引外商投资，在法规中规定外商投资企业在税收、征地、劳动用工等方面享受特别优惠待遇；又如为了培育支柱产业，对特定行业的龙头企业予以政策上的扶持。这些规定的初衷无疑是好的，在一定程度上也是有效的。但这些“超国民待遇”规定构成了对其他市场主体的歧视，显然是与WTO规则相冲突的。

四是法规透明度不高。WTO规则要求各成员国在经贸方面的法律、法规保持公开、透明和相对稳定，以保证经贸活动的可预见性。但目前地方立法的许多方面并不符合WTO透明性原则的要求。如法规的公布往往通过人大常委会的公报，但公报的内部性，决定了公布的范围极为有限；又如部分法规规定，公布后即施行，没有给守法、执法、司法行为提供了解熟悉法规的时间。　　三、积极应对WTO对地方立法的挑战　　WTO的规则，说到底，就是市场经济的运行规则。加入WTO，就是按照规范的市场经济运行规则办事。因此，地方立法适应WTO规则问题，从根本上说，也是完善市场经济的法制建设的问题，即使不入世，WTO规则也是健全完善市场经济法律体系的重要借鉴。对地方立法来说，入世既是压力和挑战，也是改进立法方法、提升立法质量的一次伟大机遇。　　第一，做好现有法规的清理、修改、完善工作。有立法权的各地人大常委会要按照WTO规则和社会主义市场经济的要求，对现有的地方性法规进行专题研究，集中人力、时间，采取有效形式，作一次彻底清理和梳理。对那些涉及计划经济色彩、歧视特定市场主体、影响公平竞争、行业保护、地区封锁的规定，要予以修改和废止。对清理后保留的法规要在法定或公开的媒体上重新公布，增加法规的透明度。另外，对国家为履行入世义务而采取的立法措施要及时采取相应的立法措施予以支持与配合。 　　第二，处理好法规与政策性文件的关系。地方性法规与政策性文件是目前调整地方性事务的两种主要手段，两者在调整对象、范围和法律效力上有明显不同。WTO规则要求成员国减少政策性文件或红头文件的比重和数量，增大法规调整的内容和范围。因此，处理两者关系的关键是区分好两者的适用范围。入世后，要重视立法的作用，逐步扩大法规调整的范围，对立法条件已经成熟的社会领域，应当制定相应的法规予以规范。对于立法条件尚不具备的，可以先行制定政府规章，待条件成熟后，再制定相应的法规。但规章在内容、形式和透明度上必须符合WTO规则的要求。对于其他一般政策性文件或红头文件，应定位于政府内部管理范围，不应涉及WTO规则所要求的领域。地方权力机关应加强对政府规章及其他政策性文件的审查，对不符合WTO规则以及与法律、法规相冲突的依法要予以撤销。　　第三，加强立法队伍建设。立法人员的能力素质是决定立法质量的重要因。