居民社区公共服务供给制度改革研究

[摘要]深圳市社区建设在党和政府的领导下，已解决了一些重要问题，但与建设国际化城市的要求还有很大距离，突出表现在社区中居民小区的公共服务职能不足与居民对社区公共服务越来越强烈的需求之间的矛盾尖锐。本文从社区公共服务性质与政策、社区居民的根本需求、社区服务组织运作绩效的提高等方面提出了完善深圳市社区服务供给的建议。

[关键词]社区公共服务；供给制度；居民；改革 　　 　　一、社区公共服务的内涵、性质与分类 　　 　　1．社区公共服务内涵。指是以服务形式体现的社区内的公益物品，也是以社区为单位提供的社会公共服务，广义包含社区福利服务。社区建设在实质上是一个社区成员参与和共享的社区发展过程，其发展的要素不仅有社区成员(居民与驻区单位)、各类组织、社区公共设施、公共项目等物质性因素，还有包括社区投入体制、社区运行机制、社区管理体系、社区公共意识和社区认同意识等上层建筑和意识形态因素。而能将这些要素整合起来，通过共同行为增强社区凝聚力的社区工作，就是社区公共服务。 　　2．社区公共服务分类。住房商品化、私有化改革以来，在社区特定的生活空间里，住房成了重要的私人物品，相伴的是大量社区公共物品，如：社区卫生、治安、环境、绿化，社区公共设施维护、维修，社区便民、利民服务，居民私人产权和公共产权维护等。社区公共物品可细分为两类：一类是公共设施、公共管理，其提供社区居民、社区组织等活动的规则、秩序、制度；另一类是公共服务，其向居民和业主提供服务。公共物品按照供给者数量，分为垄断性、非垄断性公共物品。在社区内既有垄断性公共物品，如政府对社区进行社会管理，又有非垄断性公共物品，如社区物业管理等。 　　3．社区公共服务的性质。社区公共服务具备一般公共物品所拥有的效用不可分割性和消费的非竞争性。一旦公共物品存在，另外一个人消费它所需付出的追加资源成本为零。社区公共物品还具有“社区性”，即社区公共物品在社区成员之间具有非排他性，但对非社区成员却具有排他性，其主要受益对象是社区内部成员。 　　 　　二、当前深圳市社区公共服务供给体制存在的主要问题 　　 　　1．社区建设的发展对公共服务供给体制提出新要求。在社会物质产品极大丰富的同时，城市生活中公共物品供给水平、供给形式、供给层次在总体上依然短缺。在既往的社区服务模式和街居管理体制下，政府是社区内公共物品的主要提供者，远远满足不了社区日益增长的需求。城市社区建设的中心任务是建立新的公共物品供给体系替代传统的单位制和街居制，弥补基层社会管理缺位和服务短缺，有效地满足居民对公共物品的需求。 　　2．当前社区公共服务供给中存在的主要问题。由于历史的原因和实践经验的不足，现在的社区建设普遍面临以下问题。(1)低效率的行政化。迄今为止，社区服务公共设施的运营与管理，由于主要是由街道办事处或区级政府投资建立的，而且几乎都是由政府的派出机构——街道选派人员或由街道民政科负责的，有关部门利用服务设施尤其是房产将某些行政机构挪入，使其具有政府机构的行政功能。尽管社区服务中心也聘用人员，形成了一个操作班子和有一定的规章制度，但由于缺乏有效的、组织化的管理思路、规划和方法，以及一个组织所必需的决策权和管理权，所以顶多只能算是隶属于街道的一个行政事业小组。虽然他们也可能注册成为事业法人，但却无法人的权利也无法人的能力，其地位甚至不如旧体制下的事业单位。由于缺乏成熟的管理模式和规范，加之缺乏营运资金，导致管理状况不佳，不是效率低下就是盲目追求盈利，以至影响了社区公共服务设施功能的发挥。显然简单地由政府代行社区居民公共服务的做法，不仅容易造成效率低下，而且社区公共服务职能和质量很难保证。(2)抑制公共属性的商业化。近年来，为推进社区服务，在“社区服务产业化”的口号下，相当一部分社区服务中心对外承包、出租房屋搞起了经营活动。社区服务中心能不能和应不应该搞创收，是不是可以成为自负盈亏的经营实体，已经成了困扰社区公共服务发展的重要问题。由于公共服务的公众性质，常常难于准确将成本分解到每一个具体的享用者身上，所以，难以避免有些享用者的占便宜心理和行为，这就是经济学常说到的“搭便车”现象，它意味着公共服务不可能完全市场化。市场经济的逐利本能和社区服务的公共福利属性使二者有天然的冲突，但由于社区服务的特定区域垄断性，尤其是社区存在行政管理过多介入的现实，使之容易产生垄断利润。基于上述原因，一方面，缺乏充分的市场竞争，另一方面，存在较高的垄断利润，社区服务商业化导致社区服务质量难以保证。与此同时，没有利润或利润较低的社区必需服务项目被冷落，社区服务的公共服务性受到抑制甚至丧失。由此可见，社区服务单纯商业性的市场化不是社区公共职能充分发挥的出路。