集权、制衡与监督
内容摘要 汉代皇权与相权关系的演变以及监督权的实施典型地反映了中国古代集权、制衡与监督之间关系的基本特点。就总体而言,西汉在武帝之前,皇权与相权之间,是有制衡的;而中央权力与地方权力之间,也是有制衡的;西汉的中央集权,正是建立在这样的权力制衡的基础之上的。武帝削弱相权,首先是使皇权与相权之间的制衡被消解了,遂使郡一级权力成为皇权的直接延伸。集权过度,导致对权力的制衡与监督失效,由此造成了中央对地方的失控,最终是国家对整个社会的失控。两汉以后的官制甚重制衡。首先是中央对地方的制衡,其特点是将地方的事权,不断收归中央。而制衡的另一方面,一是将相权不断分解,二是将中央各主管部门的事权不断分解。由分权制衡造成的制度上的形格势禁,的确达到了权力制衡的效果;而严密的监察制度,始能于有效的制衡中发挥作用。
作 者 程念祺,上海社会科学院历史研究所副研究员。(上海:200235)。
中国传统政治的根本特点,就是集权与制衡;最终是要保证皇权的实施。集权与制衡,是中国自秦统一以来,皇帝制度的两个方面。以下,以汉代皇权与相权、中央与地方的关系演变为例,来讨论这个问题。
一。
汉初,丞相的权力很大,地位很高。按陈平的说法:“上佐天子理阴阳,顺四时;下遂万物之宜;外填抚四夷诸侯;内亲附百姓,使卿大夫各得任其职也。”[1 ]当时,丞相不仅是“百官之长”,而且“无所不统”[2 ]。《史记·曹相国世家》谓曹参为汉相,郡守和王国丞相的任免,都一个人说了算;凡事都按萧何立下的规矩办,也不向皇帝“请事”;成天喝酒,弄得惠帝很不满意。但曹参对惠帝说:“高帝与萧何定天下,法令既明,今陛下垂拱,参等守职,遵而勿失,不亦可乎?”其时,资历甚浅者,一旦身居相职,也不能等闲视之。如丞相申屠嘉,封户不过五百,因入朝奏事时被文帝的宠臣邓通“怠慢”,即将邓通召至相府教训:“夫朝廷者,高皇帝之朝廷也。通小臣,戏殿上,大不敬,当斩。”[3 ]若非文帝及时解救,邓通就被申丞相杀掉了。
显然,汉初的相权,对皇权是有较强的制约作用的。对此,文帝和景帝都亦忧亦惧。文帝曾经故意刁难丞相周勃,逼得周勃主动让位于既能干又乖巧的陈平。陈平死后,周勃再度为相,但不到一年,就被文帝找借口赶回自己的封地去了。景帝时,周勃的儿子周亚夫也做了丞相。但周亚夫总是干涉景帝行事,被罢官,最终还丢了性命。至汉武帝在位时,则开始从制度上削夺丞相的权力。武帝利用中书和尚书控制朝政;中书全由宦官掌握,而“使宦者典尚书事”[4 ]。这样一来,相权就被移入中朝。所谓“中书政本,国家枢机”[5 ],“尚书,政本”[6 ],“尚书,百官本”[7 ]的话头,正是汉朝相权在制度上被削弱的结果。
武帝削弱相权,政令由宫廷直达郡县,使汉代的中央集权,始具有“专制皇权”的性质。其时,“常侍尚书主丞相御史事,二千石尚书主刺史二千石(太守)事,户曹尚书主庶人上书事,主客尚书主外国事。”成帝时,又置尚书“三公曹,主断狱事”[8 ]。至此,西汉的皇权,已被武帝改造成为一种专制化了的宫廷政治。在这种宫廷政治中,外戚、阉宦和宫廷弄臣,则往往成为政治的主角。吕思勉先生指出,武帝“临终顾命,仅得一不学无术”的霍光;金日磾、上官桀,亦“皆小廉曲谨便辟侧媚之士”,都是只知“从君之令”的“小臣”。[9 ]这实际上是宫廷政治的必然结果。
按汉朝的规矩,贵戚、二千石以上官员的子弟,有入宫充任郎官的特权;财力雄厚人家的子弟,则可以以“富赀”为郎官。这两类人,久在宫廷行走,“累日以取贵,积久以致官”[10 ],亦皆养成“小廉曲谨便辟侧媚”的性格。武帝时,尚书取代丞相,掌握了太守的任命权,这些人便大量被任命为太守。董仲舒所谓“长吏多出于郎中、中郎”和“富赀”,指的就是这件事。在董仲舒看来,这些人皆为“小材”, 任用他们为太守,势必造成“廉耻贸乱,贤不肖混淆”。[11 ]而进一步的问题,则是汉朝郡县的属吏,如郡之丞、尉,以及县之令(长)和丞、尉,概由太守选任;太守为“小材”,其选任自亦不能得人。后来武帝设刺史,从六个方面监察郡太守的违法乱纪,其中一条就是“选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽”。[12 ]。
总之,汉武帝所建立的专制皇权,是以宫廷政治为核心的。在这样一套制度化了的权力体制之下,往往是上用“小臣”,下用“小材”。而“小臣”、“小材”之“将秉君威,以害正事”[13 ],恰恰是宫廷政治的必然。故武帝实行盐铁官营和均输,结果是官府“私作产业为奸利”[14 ],权贵“攘公法,申私利,跨山泽,擅官市”[15 ],而“豪吏富商积货储物以待其急”。[16 ]这些都是“小臣”、“小材”“秉君威,以害正事”的结果。
武帝曾企图用酷吏来解决这一问题。但在这样的政治环境中,所谓酷吏也大都非常势利。如王温舒,“有势者,虽有奸如山,弗犯;无势者,贵戚必侵辱”。又如杜周,“专以人主意指为狱”。[17 ]另一方面,在专制皇权之下,权力的执行者滥用权力,即所谓“吏掾为奸”,不可逆转。而与这一问题纠结在一起的,则是产生了一个以政治特权为后盾的豪强阶层。为此,汉武帝终于于元封五年(前106年)设置部刺史,“分察诸郡”,“以六条问事” ①,希望通过法律监察,以解决豪强与郡太守在地方上违法乱纪和相互勾结的问题。这一措施的实质,就是将中央对地方的监察酷吏化,将酷吏制度化。
但是,以宫廷政治为核心的专制皇权,既不能从制度上限制权力的滥用,刺史之设则决无普遍、长远的监察之效。盖其时,“天下郡太守多为奸利”,而最引人注目的,就是太守“内倚中贵人,与三公有亲属,无所畏惮”[18 ]。武帝不能解决这个问题。武帝之后,这一问题则变得更为严重。特别是权贵云集的王畿之地,“酷吏并掾为奸”[19 ]更不可收拾。汉宣帝曾感叹,愿与“良二千石”共享天下之“政平讼理”[20 ]。而皇帝这样说的背景,就是“二千石多材下不任职”[21 ]。汉元帝则批评:“二千石选举不实,是以在位多不任职。”[22 ]意思是说太守循私选任,郡县属吏都不称职。惟此,严厉的执法,更是困难重重。昭帝时,颍川郡因为“多豪强”而“难治”,“国家常为选良二千石” ,皆“莫能禽治”[23 ]。而武帝时即因“多贵人宗室,难治”的京畿右内史所辖地区,[24 ]到了宣帝时,仍是“民多豪强,号为难治”。[25 ]又如涿郡,“比得不能太守”,盗贼横行不法,以豪强为靠山,“自郡吏以下皆畏避之,莫敢与忤,咸曰:‘宁负二千石,无负豪大家。”[26 ]东海郡大豪许仲孙,“为奸猾,乱吏治”,“二千石欲捕者,辄以力势变诈自解,终莫能制”。[27 ]而长安乃天子脚下,“宿豪大猾”,“通邪结党,挟养奸轨,上干王法,下乱吏治,并兼役使,侵渔小民,为百姓豺狼。更数二千石,二十年莫能禽”。[28 ]这些情况都说明刺史的监察,远不能解决二千石执法不利的问题。元帝就曾指责:“民多冤结,州郡不理。”可见,一方面固然是太守失职,而另一方面,监察失效,刺史(州)也难辞其咎。但是,郡太守若无深厚的政治背景,刺史又往往“察过悉劾,发扬阴私”,大大超越了察举的权限,而且用法苛刻,以至于身为太守者,“中材苟容求全,下材怀危内顾,壹切营私者多”。为此,成帝又不得不下诏:“二千石不为纵。” [29 ]“纵”,即太守不敢对豪强和属吏执法。“不为纵”,表面上是对太守软弱无能的曲谅,实际上则是对豪强和属吏的姑息放纵。
宫廷政治之下,皇权是专制的;但专制的皇权,并不一定掌握在皇帝手中。武帝雄猜,尚能把专制皇权掌握在自己手中。武帝之后,专制皇权往往成为宫廷“小臣”们手中的玩物。昭、宣、元、成、哀时期,西汉政权总体上为外戚所把持,最终是王莽篡夺了皇位。与此同时,吏治的败坏与豪强势力的膨胀,也使西汉中央对地方的控制处于基本失效的状态,“诸侯王、列侯、公主、吏二千石及豪富民多畜奴婢,田宅亡限,与民争利,百姓失职,重困不足。”[30 ]惟此,王莽篡政后所实行的各项经济改革措施,都由于豪强势力的阻止,一样也做不成;只能在发展学术、提倡教化,以及改革官制和立法方面,做许多表面文章。至于所谓的“五均六筦”,即盐铁官营和均输等,更造成豪强“乘传求利,交错天下,因与郡县通奸”[31 ]的恶果。
汉代设郡,“本资镇压,非以为治”[32 ],故郡的权力甚大。惟郡守的选任取决于丞相,丞相对郡守亦握有监察与制裁之权。另一方面,丞相的选任取决于皇帝,皇帝对丞相亦拥有监察与制裁之权。就总体而言,西汉在武帝之前,皇权与相权之间,是有制衡的;而中央权力与地方权力之间,也是有制衡的;西汉的中央集权,正是建立在这样的权力制衡的基础之上的。武帝削弱相权,首先是使皇权与相权之间的制衡被消解了,遂使郡一级权力成为皇权的直接延伸。郡守的选任一出于尚书,实际是皇帝的亲自任命。故对于郡守的监察与制裁之权,从此只能由皇帝直接行使。武帝大量使用酷吏,以至于设置刺史,原因就在于此。惟其如此,无论郡守之权,还是酷吏、刺史之权,本质上都是专制皇权的一部分。在这样的状态下,权力的制衡无从谈起,对于权力的监督,也只能是对人而不对事。成帝时,曾改州置牧,即将刺史升格为州牧,作为郡的上级行政机构。这种将监察权改为行政权的做法,既不利于使政令直达郡县的专制原则,也有违监察制度的本意,故不久即因“恐功效陵夷,奸轨不禁”[33 ]而撤销,重新恢复了刺史制度。专制皇权之下,一切权力的设置,在本质上都具有皇权专制的性质,故难以制衡;因而官员被赋予的权力越大,“吏掾为奸”的情况就越严重,“秉君威,以害正事”,“功效陵夷,奸轨不禁”自是其中的应有之义。成帝时州牧的旋置旋罢,说明西汉的统治者已认识到这一问题。
但是,当王莽篡夺了西汉政权之后,又重新设置州牧;仍设“郡监”以监察郡县[34 ]。惟哀平之际,西汉对地方已基本失去了控制,故王莽并不能赋予州牧以实权。一个叫费兴的人,在即将赴任荆州牧之际,说“国张六筦,税山泽,妨夺民之利”,又说“连年久旱,百姓饥穷,故为盗贼”,故应“晓告盗贼归田里,假贷犁牛种食,阔其租赋”。[35 ]显然,在费兴看来,他到荆州唯一可做的事情,就是放弃改制,轻徭薄赋,与民休息。这与王莽要他强化对于荆州的控制,可谓大相径庭。王莽于是当即撤销了对于费兴的任命。盖其时,王莽一方面要平均地权,一方面则要节制资本[36 ];但所有这两方面的改制,都遭到了强烈的抵制。施行“王田”,则“吏掾为奸。天下謷謷然,陷刑者众”[37 ]。施行“五均六筦”,则豪强“因与郡县通奸”。王莽重设州牧,就是要重新强化朝廷对地方的控制,以保证其政策的推行。惟其时地方上已形成官吏与豪强勾结之势,王莽并无能力重建中央对地方的控制权,故州牧之设,难挽狂澜于既倒。天下乱极,造反者层出不穷。用王莽自己的话说,就是“江湖海泽麻沸”。而面对“麻沸”,即如乱麻沸汤般的人民造反,郡县官吏则敷衍塞责,“县欺其郡,郡欺朝廷,实百言十,实千言百”[38 ],眼看着它漫延而为搅动天下的绿林、赤眉。
自始自终,王莽就没有得到地方豪强的支持。昆阳之战,王莽几十万精兵,竟为更始军一万余人击溃。从此,新朝之不堪一击,暴露于天下。故当更始军进攻长安、洛阳之际,遍地豪强乘势而起,“翕然响应,皆杀其牧守,自称将军,用汉年号,以待诏命,旬月之间,遍于天 下”[39 ],遂将天下割据完毕。可以说,西汉之亡国,是亡于宫廷“小臣”之手;而王莽新朝之亡,是亡于天下豪强。而这一切,根子都在汉武帝所建立的宫廷政治上。
二。
东汉是在豪强割据的状态中建立起来的。东汉扫平了割据,统一了天下,却没能扫除天下豪强。东汉承袭了西汉的政治制度,其专制皇权亦以制度化了的宫廷政治为基础,“虽置三公,事归台阁”[40 ],“三公”隆以虚位,“但受成事”[41 ]。台阁,即尚书台,于事“无所不统” 。[42 ]而豪强势力的强大,也使东汉在一开始,就是一个彻头彻尾的豪强政权。吕思勉先生说,汉光武帝是“严以察吏,宽以驭民”。[43 ]也就是说,光武帝对国家的整个官僚系统的控制是专制的,但对社会的控制是放松的。这种放松的最重要标志,就是公元39年,东汉企图清查全国的垦田和户口的行动,因豪强地主的反抗而彻底放弃。“从此以后,东汉朝廷完全向豪强势力屈服,不再检查垦田与户口的实数。”[44 ]东汉对于地方的控制,只能继续像西汉那样,在控制地方官与豪强勾结的问题上做文章。
宫廷政治和豪强,显然是西汉留给东汉的遗产。但是,汉光武帝和明帝统治时期,专制皇权毕竟控制在皇帝自己的手中。继章帝重用外戚窦氏,到和帝利用宦官谋杀外戚窦宪,东汉的宫廷内部遂形成外戚与宦官交替专政的局面。之后,东汉的中央权力,在大多数时候,都由外戚和宦官交替执掌;而东汉的官僚集团,虽然主要倾向于外戚,却也往往与宦官暗中勾结。从根本上说,无论外戚、宦官,还是官僚,都与豪强有着千丝万缕的联系,代表着豪强的利益,或者本身就是豪强。“权移外戚之家,宠被近习之竖,亲其党类,用其私人,内充京师,外布列郡[45 ]。”这是东汉宫廷政治之下政治的一般状态。在这一状态之下,东汉的豪强势力迅速膨胀,并且拥有自己的武装力量。范文澜先生指出:“东汉时期,农村中遍布着豪强的坞壁,它们都是有部曲的作战单位,有力量镇压刚发动的起义农民。就是那种较大规模的几十次地方起义,也在朝廷军队联合豪强地主武装的压力下,等不到别处农民响应,都归于失败。[46 ]”与此同时,随着时间的推移,东汉地方官制中的一个突出现象,就是刺史逐渐由监察官演变为郡的上级;而在联合镇压了黄巾起义之后,东汉又以朝廷重臣出任重要地方的州牧,以强化国家对重要地区的政治军事控制。官制上的这种变化表明,东汉地方控制的重点,已不再是对地方官的监察,而是防备和镇压社会动乱。正是在这一过程中,东汉的“州、郡长官和豪强地主都趁机发展了自己的武装力量,成为地方割据的军阀”[47 ],天下“是知有牧镇而不知有朝廷”[48 ]。由此,中国社会大分裂的基础彻底形成。其后,虽有西晋短暂的统一,终不免鼎祚沦移,天下陷于长期分裂。
综上所述,可知两汉由于集权过度,导致对权力的制衡与监督失效,由此造成了中央对地方的失控,最终是国家对整个社会的失控。两汉的集权,目的在于形成皇权专制。其所采取的集权形式,就是宫廷政治。两汉以后,中国的皇权,基本上就是在这种宫廷政治的框架中运作的,却也在对权力制衡的问题上用足了脑筋。制衡,首先是中央对地方的制衡。其特点是将地方的事权,不断收归中央。而制衡的另一方面,一是将相权不断分解,二是将中央各主管部门的事权不断分解。在这一过程中,统治者认识到,相权的完全虚置,于行政不利。故隋唐整齐魏晋南北朝之制度,在中央,则将相权一分为三:中书取旨,门下封驳,尚书执行;在地方,则郡(州)县之外,因事设立各种专官,如宣抚使、营田使、转运使、户口使、租庸使、度支使、盐铁使、两税使榷茶使等等,将很多地方的行政权,都改归中央。
然而,按唐朝的制度设计,对皇权本身并无制衡,权力的赋予,往往就在皇帝的一念之间。唐之翰林词臣,就因为接近皇帝,而往往被“召入禁中驱使”[49 ]。如陆贽,“初入翰林,特承德宗异顾,歌诗戏狎,朝夕陪游。及出居艰阻之中,虽有宰臣,而谋猷参决,多出于贽,故当时目为‘内相”。[50 ]唐代宗时,设枢密院,由宦官司掌,传呈表奏,宣达圣旨。至僖宗、昭宗时,则代行相权,“指挥公事”。[51 ]而对于地方行政的监察,唐朝设置了诸如巡察使、安抚使、采访使、观察使、黜陟使等。此类制度的本意,本在于尽可能地减少权力的授予。但这些监察官,因中央授权颇重,遂参与地方政务,以致代行其职,而逐渐演变为更高一级的地方行政官,地方之权又因此加重。与此同时,唐朝又于边防各军事重地设节度使,总领一切事务。盖地方分权太细,约束太多,不便行政,故须设更高一级的行政官而统领之。安史之乱以后,唐朝又于内地遍设节度使,集地方军政、财政与民政于一身,由此形成内轻外重的藩镇割据之势,唐朝的地方从此不复受制于中央。而宫廷政治之下,唐朝的皇帝则逐渐为宦官所控制,以至于非由藩镇挥兵剿灭宦官不可,而唐朝也随之覆灭,中国遂陷于五代十国之分裂。
唐以后,对权力的制衡,就总的趋势而言,仍是将中央和地方的事权不断分解。在中央,相权更趋微弱;而中央派出各种专使,将地方的财权、司法权和兵权直属中央;甚而以各种中央派出机构,直接控制地方行政。制度上的叠床架屋所造成的形格势禁,的确达到了权力制衡的效果;严密的监察制度,始能于有效的权力制衡中发挥作用。即如明朝,宫廷政治虽已扩张到了极致,厂、卫皆操于宦官之手,然相互间仍有严密的牵制;而司礼监与内阁,相互掣肘亦甚严,并无独立的职权;惟有皇帝一人可以将权力任意授人,也可以任意收回。其时,国家严密的政治、军事、财政和司法制度,无论是在法理上,还是在实际的运作中,都必须通过自上而下的官僚系统来执行;而随着科举选官制度的扩展与成熟,一方面是“仕者多起自草野”[52 ],另一方面则是权力流动加快,贫富移势不过转瞬之间(“千年田换八百主”)。所以,无论是在官僚系统内部,还是在社会上,始终难以形成足以与国家抗衡的势力。在这种情况之下,宦官、外戚和权臣,虽仍足以害事,却只有皇帝一人得以独操胜券。故自宋朝开始,国家不是沦于外族之手,即颠覆于大规模的农民起义之中。其中的经验与教训,则是另一个历史的题目了。
注释:。
① 《汉书·百官公卿表上》颜师古注引《汉官典职仪》:一、“强宗豪右田宅逾制,以强陵弱,以众暴寡”;二、“二千石不奉诏书,遵承典制,背公向私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸”;三、“二千石不恤疑狱,风厉杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰刻暴,剥截黎元,为百姓所疾,出崩石裂,妖详讹言”;四、“二千石选署不平,苟阿所爱,蔽贤宠顽”;五、“二千石子弟恃怙荣势,请托所监”;六、“二千石违公下比,阿附豪强,通行货赂,割损正令也”。
参考文献:。
[1]史记. 陈丞相世家.
[2]后汉书. 杨震传附杨秉传.
[3]史记. 申屠嘉传.
[4]宋书. 百官下.
[5]资治通鉴. 卷28.
[6]前汉纪. 卷21.
[7]汉书. 贾捐之传.
[8]汉书. 成帝纪.颜师古注.
[9][32]吕思勉.秦汉史. 上海:上海古籍出版社,1983:151、 643.
[10][11]汉书. 董仲舒传.
[12]汉书. 百官公卿表上. 颜师古注引汉官典职仪.
[13]汉书. 五行志中上.
[14]盐铁论. 散不足.
[15]盐铁论. 刺权.
[16]盐铁论. 本议.
[17]史记. 酷吏列传.
[18]史记. 田叔列传.
[19]汉书. 薛宣传.
[20]汉书. 循吏传.
[21]汉书. 萧望之传.
[22]汉书. 于定国传.
[23]汉书. 赵广汉传. 韩延寿传.
[24]史记. 汲黯传.
[25]汉书. 张敞传.
[26]汉书. 严延年传.
[27]汉书. 尹翁归传.
[28]汉书. 王尊传.
[29]汉书. 王嘉传.
[30]汉书. 哀帝纪.
[31]汉书. 食货志下.
[33]汉书. 朱博传.
[34]汉纪. 平帝纪.
[35][38]汉书. 王莽传(下).
[36][43]吕思勉. 中国通史. 上海:华东师范大学出版社,1992:362、371.
[37]汉书. 食货志.
[39]后汉书. 刘玄传.
[40][45]后汉书. 仲长统传.
[41]文献通考. 职官考5.
[42]通典. 职官4.
[44][46]范文澜. 中国通史(第二册). 北京:人民出版社,1983:178、257.
[47]林剑鸣. 秦汉史(下册). 上海:上海人民出版社,1989:423.
[48]古今源流至论. 续集. 卷7.
[49]旧唐书. 职官2.
[50]旧唐书. 陆贽传.
[51]文献通考. 职官考12.
[52]林登州集. 卷9.
编辑 秦维宪。