基层公安机关法治精神文化建设探析
丁艳。
摘 要：公安法治精神文化是公安法治文化的核心，体现公安先进文化内在要求的法治意识、法治精神、法治理念、法治信仰等精神文明成果，是指导公安民警警务实践的思想基础和价值取向，直接影响了执法、司法和用法的水平和效能。而基层公安机关是与人民群众联系最密切的执法部门之一，承担着维护国家安全和社会稳定的职责，基层公安机关的执法能力和效能直接影响了人民群众的安全感和满意度。因此，从执法效果的视角下探析基层公安法治精神文化建设对提升基层公安法治文化建设、推动法治公安进程具有重要的实践意义。
广义的文化，是指“普遍的生活方式”。[1]公安法治文化是法治文化的重要组成部分，体现着警察法律法规及相关制度设计的价值理念、原则和制度、行为模式和生活方式。公安法治精神文化是公安法治文化的核心，体现公安先进文化内在要求的法治意识、法治精神、法治理念、法治信仰等精神文明成果，是指导公安民警警务实践的思想基础和价值取向，直接影响了执法、司法和用法的水平和效能。而基层公安机关是与人民群众联系最密切的执法部门之一，基层公安机关不是为了执法而执法，其根本的目的是通过规范执法最大化的实现情理法相统一的执法效应，进而推动在全社会形成尊法、守法、崇法、用法的法治氛围。
法治精神是法治社会普遍尊崇的法律至上、公平正义、制约公权、保障人权等价值追求的总和。[2]法治精神作为法治的价值核心和法治各环节的融贯灵魂，具体体现在反映公安法治文化内在要求的法治意识、法治思维、法治信仰之中。其中法治意识体现的是法治在基层公安民警内心的认知，法治思维体现的是法治在基层公安民警内心的运行，法治信仰体现的是法治在基层公安民警内心的扎根。
基层公安法治精神文化建设是推动法治公安建设的重要保障。随着时代的发展，公安工作正由传统公安向法治公安、智慧公安、科技公安、人文公安转变。基层公安机关处于与人民群众打交道的第一线，执法能力和队伍形象直接影响了政府公信力，需要坚实的公安法治精神文化作支撑。公安法治精神文化确立执法行为规则，明确告诉基层公安民警，国家、人民要求公安民警必须做什么、不能做什么，哪些行为是禁止并将受到惩罚的，并要求所有公安民警必须遵守这些行为规则。公安法治精神文化帮助基层公安民警在内心把握法治的规则要求，将其内化为理性的行为选择，当面对复杂多变的现实或出现立法空白和冲突时，就会借助自己的法治理念作出是非或可否的判断，避免任意行事对法治的破坏。
基层公安法治精神文化建设是提升公安法治水平的内在动力。基层公安机关居于执法体系运行的“金字塔”底层，对整个国家的法治进程起着至关重要的作用，且法治水平在一定程度上反映了整个国家的法治水平和文明程度。社会对法治公平正义的认知，往往是建立在对与自己工作、生活密切相关的基层公安机关执法现状的基础上给予判断。当前，我国正处于全面深化改革、推进依法治国、全面建成小康社会的关键时期，各种矛盾和问题集中出现，基层警务日益繁重。实践证明，基层公安民警在执法活动中出现的每一个瑕疵、发生的每一起错案，都会直接损害人民群众的切身利益，极易引发社会关注和舆论炒作，进而影响执法公信力，损害党和政府的形象。同时，基层公安机关不是为了执法而执法，而是要通过在反复交往形成的公私关系中，通过增强执法行为对法治的遵从程度，提升执法当事人与非当事人对执法行为的认可度，形成行政执法与公民守法间互相促进的关系。由此可见，基层公安民警的执法意识、执法理念直接影响了执法能力和执法效果。因此，加强基层公安法治精神文化建设是推动公安法治文化建设的重要举措，是提高基层公安机关规范执法、提升警务实战效能的基础保障。
（一）法律至上理念不足。我国数千年的封建社会是君主大于良法、人治高于法治，“权大于法”、“情大于法”等思想使得法律权威难以树立。改革开放以来，随着法治进程的不断推进，基层公安民警的法治意识不断增强，执法日趋规范，但受传统人治思想的深刻影响，人治公安文化仍然存在于基层警务实践中，法律工具主义思维至今仍然存在，特权思想在部分执法者头脑中仍一时难以根除，导致不作为、乱作为、缓作为，滥用权力、徇私枉法，甚至造成冤假错案。部分基层公安民警缺乏法治意识，不善于运用法律手段解决问题和推进工作，习惯习惯于凭老办法、老经验处理问题。同时，受传统“厌诉”思想的影响，群众遇事习惯“讲理不用法”，如在经济纠纷、山林纠纷、感情纠纷等矛盾纠纷的争端中，认为诉讼程序繁琐、周期长、执行难，大部分群众没有找人民调解、司法调解、法院调解，而是更多的向公安派出所反映情况，通过派出所来化解矛盾纠纷。
（二）人权保障理念滞后。部分基层公安民警在执法认识中不适应以人民为中心的发展理念的要求，在思想深处仍自以为高人一等，以“管人者”、“管事者”自居，简单粗暴执法，方式方法单一，“非黑即白”，导致出现了“郑州公安机关曝光‘小姐不雅照”等侵犯人权的案事件。在执法过程中，有的民警机械执法，没有考量立法的目的、揣摩执法的内容，发挥好法律解释和政策解答的角色功能甚至超越行政角色所產生的社会功能。部分基层公安民警片面的把人性化执法等同于不讲原则、破坏法律威严的人情化执法，偏重于法律层面的调查取证和打击处理，缺少人文关怀，影响了法律的政治效果、法律效果和社会效果。
（三）权力监督理念缺位。“权力是必要的恶”。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”权力容易使欲望膨胀，绝对的权力导致绝对的腐败，脱离制约和监督的权力很容易变成徇私枉法、侵犯民众利益的工作，污染社会风气，激化社会矛盾。基层公安机关的执法活动与人民群众的根本利益、合法权益息息相关，关乎着老百姓的吃穿住行、喜怒哀乐。目前，基层公安民警执法不作为、乱作为、缓作为、枉法等滥用权力的现象仍然不容乐观，权力制约和监督实际运行效果仍然差强人意，究其根本，是权力观念严重扭曲错位导致，摆不正自身的位置，不能正确对待和妥善行使权力，没有从思想上敬畏权力、筑牢主动接受权力监督和防止滥用权力的防线。
（一）树立以公平正义为核心的法治意识，打牢基层公安法治精神文化建设的根基。大道之行也，天下为公。社会公平正义是我们党治国理政的一贯主张和根本追求，也是基层公安机关执法的永恒追求。基层公安民警在执法过程中，要注重形式公正和实质公正。公正不仅是一种“精神态度”，还必须是“通过旨在实现正义社会的目标的实际措施和制度性手段来加以实施”。[3]要通过对各类案件的侦办，对人民内部矛盾和其他社会矛盾的正确处理，维护当事人的各方利益，满足公众对自由、平等的要求，实现社会公正。其次，要注重实体公正和程序公正。实体公正要求查明事实，罚当其罪，而程序公正要求公正不仅要实现，而且还应当以看得见的方式来实现，在警务实践中，基层公安民警不仅要严格遵守办案程序，还要加强与相对人互动，以看得见的执法正义引导相对人尊法、守法、用法。如，在接处警、巡逻防控、受立案管理、线索举报等执法环节中，听取并吸收相对人的合理建议，及时告知异议程序，提高执法程序的说服力。再则，要追求现实公正和理性公正。在执法活动中，不仅要符合现实执法领域活动价值原则的现实公正，还要以理想公正为坐标，根据警务实践和社会矛盾的变化，不断充实和修正现实公正。
（二） 树立以情理法为核心的法治思维，提升基层公安法治精神文化建设的效能。情理法相统一是指执法行为不仅要严格执法，还要综合考虑法内、法外的道德和情感等因素，以达到政治效果、法律效果和社会效果相统一的执法效应。当前，社会矛盾日益凸显，维护社会稳定成为基层公安机关面临的严峻任务，公安民警在日常执法中经常接触到非警务性案件和社会敏感问题，执法稍有不慎，极易成为行政主体与社会公众间矛盾的点火剂。因此，要注重把握执法尺度，即根据涉事双发关系、相对人的法治理念、认知水平、接受程度等方面适时适度使用，把握执法尺度。同时，还要注重执法温度。“强制力只与那些保证社会安定而必须对之实行强制的人有关，大部分公民都自愿接受法律的指导，作为其行为的准。
则。”[4]在严格执法的基层上，还要充分发挥公安法治精神文化润物无声的默化作用，因人而异、因地制宜、因情施策，避免粗暴执法的野蛮暴戾和机械执法的冰冷无情，尊重相对人的人格、顾及其感受，又体恤其要求、维护其权利，以柔性的执法方式达到刚性执法、守法之目的。
（三） 树立以一体发展为核心的法治信仰，构筑基层公安法治精神文化建设的环境。法学家伯尔曼说过：“法律必须被信仰，否则它形同虚设。”基层公安机关作为维护国家长治久安的生力军，是国家治理体系中的最基层的职能部门，公安民警要树立国家发展命运共同體的理念，在执法时要改变单向管制相对人、只关注本单位局部利益的思维定势，将自己与行政相对人、社会公众置于同一个社会发展共同体之下，考量不同的执法理念所产生的执法效果在推进全社会法治进程和实现个人自由而全面发展的价值追求中产生的示范效应以及由此带来的积极的或消极的影响。博登海默曾强调：“警察权力（police power）当然是必不可少的，然而却永远是不充分的。如果大多数公民决定采用暴力，正如历史上多次发生的那样，那么警察权力也是无济于事的。秩序的真正生命力依然源自内部。是良知造就了我们所有的公民。”[5]由此可见，保障民众践行和信守法律，离不开公安法治信仰的引导。基层公安民警在执法活动中应综合考量利益的冲突与协调，由此汇集成对公众形成的示范效应，提高全民尊法、守法、用法意识，增强法治信仰，以此实现执法目的。“人非草木，孰能无情。”正因为人是有感情的，通过相互交流，可以相互感染、相互促动，从而形成一种从众效应，进而决定着人们的行为选择。因此，在日常的执法活动中，通过基层公安民警的宣传教育、行为示范、执法震慑等综合手段来彰显法治信仰，引导人们学法、尊法、崇法，遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法，力促在全社会形成不愿违法、不能违法、不敢违法的良好法治环境。
[参考文献]。
[1]李德顺，《法治文化论》，黑龙江：黑龙江教育出版社，2019年2月第1 版第2页.
[2]罗先泽，张美萍，《社会主义法治文化建设研究》，北京：中国政法大学出版社，2016年7月第1版第67页.
[3][美]博登海默：《法理学——法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社1999年版第265页.
[4][英]彼得.斯坦，约翰.香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，北京：中国人民公安大学出版社1990年版第66页.
[5][美] 博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社1999年版第34页.
（作者单位：湖南师范大学法学院，湖南 长沙 418000）。