关于审计项目审理制度的几点思考
【摘要】建立审计项目审理制度是审计机关法规部门下一步的工作目标。本文结合法规工作实际，通过分析复核到审理的主要转变，探讨审理工作的实际操作，提出建立审计项目审理制度亟需解决的几个问题，旨在推动审计机关全面开展审计项目审理工作。
审计项目审理是指审计机关法规部门依据审计法和审计准则的有关规定，对业务部门提交的反映审计项目过程和结果的相关资料进行审查、修改，并提交审计结果类文书的行为。2008年4月，刘家义审计长在全国法制工作会议上提出建议，法制部门对审计项目的复核应向审理转变。随着审计署《审计署2008－2012年审计工作规划》的制定出台，进一步明确了改进审计复核工作，探索建立审计项目审理制度的工作目标。同年九月，审计署制定了《审计署审计项目审理工作试行办法》（审办法发﹝2008）229号，以下简称《审理办法》），开始在审计署各司局试行审计项目审理办法。本文拟结合法规工作实际，参照《审理办法》，通过分析审计项目复核到审计项目审理的主要转变，探讨审理工作的实际操作，提出建立审计项目审理制度亟需解决的几个问题，以期对审计机关开展审计项目审理工作有所裨益。
（一）形式审查向实质审查的转变。刘家义审计长提出，审计质量把关应该从实质和形式两个方面进行。审计项目复核工作侧重于形式审查，主要围绕审计组代拟的审计结果类文书的以下事项开展：主要事实的表述是否清楚；适用法律、法规、规章是否正确；评价、定性、处理、处罚和移送处理是否恰当；审计程序是否符合规定等。而对于指引审计工作的审计实施方案、形成审计结果所依据的审计工作底稿和审计取证材料并不要求法制机构进行审查。在实际工作中，脱离了对这些材料的审查，复核就只能停留在核对数据、核对法规适用等最基础的层次上，无法判定审计项目是否达到了预定的审计目标、是否在真实合法的基础上形成审计结果，没有充分发挥审计质量控制的作用。针对这一矛盾，审计项目审理工作提出了实质审查的要求，在保留了复核审查内容的基础上，更把审计实施方案的合规性、针对性和执行情况、审计证据的四性以及同类问题处理的一致性纳入了法规部门的审查范围，既审查审计结果类文书，也审查审计过程类材料，既审查审计结论的表述、定性和法律适用，又审查支撑审计结论的取证是否充分有效，大大拓宽加深了法规部门的审查广度和深度，提高了审计质量把关的层次。
（二）事后审查向提前介入的转变。审计项目复核工作中，审计机关法制部门介入审计项目开展复核的时点是在审计项目现场审计结束以后。虽然在复核过程中，复核人员必须查阅被审计单位对审计报告的反馈意见，但反馈意见由于文件篇幅、文字表述等原因，往往难以全面清晰的从被审计单位角度反映问题产生的背景和原因。法谚云“讼听双方”，复核人员能够就审查材料和审计人员进行充分的沟通，但和被审计单位缺乏直接的交流，不利于复核人员对审查材料作出全面客观的判断。为此，审计项目审理工作要求审理人员提前介入审计项目，即审计组的审计报告在书面征求被审计单位意见之前，如召开交换意见会的，法规部门应当安排审理人员参加会议。笔者所在审计机关曾于去年试行过复核人员参加审计项目交换意见会的做法，取得了较好的效果。复核人员在现场听取审计组和被审计单位双方的意见，一方面实现了审计质量控制关口前移，在现场就反映问题的定性、审计证据的充分性有效性、适应法规的针对性和时效性提出意见，既有效防范审计风险，又方便业务处室在审计现场及时修改完善；另一方面提前熟悉项目情况，更加客观全面的了解审计项目的背景和反映的问题，为复核项目打下良好基础。审计项目审理工作把提前介入审计项目作为制度确定下来，有利于审理工作的顺利开展。
（三）单一项目审查向同类项目对照审查的转变。在以往的审计项目中，由于对审计处理处罚自由裁量权的行使缺乏一个比较可行的参照体系，更多依赖于审计人员的工作经验，而不同的审计人员因其对适用法律的认识不一，对问题轻重的判断不同，导致“同事不同罚”的情况时有发生。在审计项目审理工作中，审计人员要对同类项目审计报告中对同类问题的定性及处理的一致性进行审查。这就要求审理人员在审理过程中不能局限于单一的审计项目，更要关注本机关乃至其他审计机关实施的同类审计项目，以保证审计机关对同类问题统一定性、统一法规适用、统一处理处罚尺度，监督规范审计工作中自由裁量权的使用，规避审计风险。
审计项目审理工作既属于审计质量控制体系范畴，也属于审计权力约束范畴，是以审计实施方案为基础，重点关注审计实施的过程和结果，对审计全过程的跟踪式复核、评价、审查和监督工作。
1.审计实施方案的审理。审计实施方案是审计组根据审计工作方案和审前调查情况制定的、指引整个审计项目开展实施的“作战计划”，它制定审计目标、评估审计风险、明确审计范围、确定审计重点，是项目成功与否的关键，也是审计项目审理工作的重点审查对象。对审计实施方案的审理主要有以下几个方面：
第一、审计实施方案编制和调整的合规性。这一环节重点关注审计实施方案的程序性问题。审理时应按照《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》（2004年审计署第6号令，以下简称审计署六号令）对审计实施方案编制和调整的程序性要求，审查审计实施方案编制时是否经审计组所在部门负责人审核、是否报审计机关分管领导批准，遇有应当调整审计实施方案的情形时是否按规定报审计组所在部门负责人批准或报经审计机关分管领导批准。
第二、审计实施方案的针对性和可操作性。这一环节重点关注审计实施方案的实质性问题。在有审计工作方案的情况下，应首先审查审计实施方案在审计目标、审计内容和重点、审计步骤和方法等方面是否与工作方案保持一致，并结合审前调查情况作出了细化安排。其次，应审查审计实施方案中审计目标是否可行、审计重点是否恰当、审计步骤和方法是否可行、审计时间安排是否合理、审计分工是否明确，从而判定审计实施方案是否具有较强的可操作性。