城市道路交通应急管理“一案三制”的完善
应急管理作为一项综合性的系统工程，涉及到应急预案、应急管理体制、机制和法制等多个方面。我国的应急管理系统（ 体系） 建设起步不久，实践经验和理论积累都比较有限。同时受体制、文化和环境等因素的制约，国外的研究成果和经验往往很难直接应用于我国应急管理实践。自2003 年SARS疫情之后，我国逐步建立和完善了以一案三制为核心的应急管理体系。其中，一案是指应急预案，三制分别指应急管理体制、机制和法制。当前我国业已形成以一案三制为基础的多层次、多部门、多灾种的应急管理体系[1].一案三制中的四个要素： 预案、体制、机制和法制，既是相对独立的子系统，又是一个有机整体，它们之间相互影响、相互制约，共同组成复杂的应急管理体系[2].
城市道路交通应急管理是应急管理的一个下位（ 下属） 概念，城市道路交通应急管理系统既是城市道路交通管理系统的一个子系统，也是城市应急管理系统的一个重要的组成部分。因此，我们可以把城市道路交通应急管理系统看作是由城市道路交通应急预案、应急管理体制、应急管理机制及应急管理法制组成的一个复杂系统，这个复杂系统又依附具体的城市，受该市道路交通基础设施、历史、地理、文化等因素的约束。本文在分析城市道路交通应急管理一案三制的现状、相互关系和存在的问题的基础上，提出进一步改进和完善城市道路交通应急管理一案三制的现实可行方法，以促进城市道路交通应急管理系统发展。
应急预案是指在风险分析和评估的基础上，针对可能发生的突发事件或事故，事先制定的应对处理方案或措施[3].2006 年 1 月 8 目，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》[4],随后陆续发布了事故灾难类、自然灾害类、突发公共卫生事件类等专项应急预案。根据2006 年7 月《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》[5]所提出的要求，在十一五期间，我国要建成覆盖各地区、各行业、各单位的横向到边、纵向到底的应急预案体系，自此后应急预案的制定开始风生水起，各级政府及其职能部门以及一些企事业开始了一轮制定应急预案的高潮。截至十一五末的 2010年，在全国范围内，各级各类应急预案的数量规模己达240 万件[6].根据责任主体的不同，我国的应急预案体系包括国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方（ 区域） 应急预案、基层单元（ 企事业单位） 应急预案以及重大活动应急预案[7].一般涉及城市道路交通应急管理的预案主要由城市总体预案、专项预案及重大活动应急预案。城市总体应急预案是综合性预案，是一个城市应对突发公共事件的整体计划、规范程序和行动指南，从各个城市制定的总体预案来看，几乎都有专门关于交通运输保障的内容。专项应急预案是协调性预案，是为应对某种类型或某几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的计划、方案和措施。一些城市制定的专项应急预案中，已经出现专门的道路交通管理应急预案，如北京市制定的《北京市道路突发事件应急预案》[8]、《北京市雪天道路交通保障应急预案》[9];上海市颁布的《上海市处置道路交通事故应急预案》[10]等。也有一些城市针对一些重大活动制定的城市道路交通管理应急预案，如北京市制定的2008 北京奥运交通应急预案。
应急管理体制也可称为行政应急管理体制，是行政管理体制的重要组成部分，通常是指应急管理机构的组织形式，也就是综合性应急管理机构、各专项应急管理机构以及各地区、各部门的应急管理机构各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等[11].应急管理体制主要解决两个问题： 一是各种应急管理主体的角色、地位、组织形式和相互关系； 二是各种应急管理主体权力与职能的设定和分配[12].美国联邦应急管理署（ FEMA） 在 2008 年的国家响应框架（ nationalresponse framework） 的应急支持功能第 1 号附件 —交通运输附件[13]中规定，从联邦层面，交通应急管理的责任主体和协调者是联邦交通运输部，协作机构包括联邦的农业部、商业部、国防部、能源部、国土安全部、内政部、司法部、国务院、总务管理局及美国邮政总局。在城市范围内的道路交通应急管理，一般是以当地交通运输机构为主导，执法机构、应急管理机构、消防机构、应急医疗机构、危险物品承包商、车辆保险公司、拖车和清障公司以及媒体等协助的应急管理体制。