关于中国共产党党纪“两规”措施的若干问题
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摘要：中国共产党党纪“两规”措施是党内法规规定的纪检机关调查党内违纪案件的一项纪律约束措施和组织措施，其历史渊源最早可追溯到民主革命时期的军事禁闭。中华人民共和国成立初期，由于被调查人不具备隐匿、逃逸的条件，党内违纪案件检查不限制被调查人的人身自由。隔离审查措施与“两规”措施高度相似；“文化大革命”时期被广泛使用，成为“两规”措施的雏形；改革开放以来，在以经济案件检查为主的背景下，“两规”措施应运而生。随着依法治国逐步推进，“两规”措施已经完成规范化，正努力向法治化迈进。
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1004—1494（2015）06—0030—07。
《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》（中纪发[1994]4号）第二十八条第（三）项规定，党内违纪案件调查机关有权“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”，这就是“两规”措施的党内法规依据，“两规”就是“规定的时间”和“规定的地点”的简称。
“两规”措施是党内法规规定的纪检机关调查党内违纪案件的一项纪律约束措施和组织措施，最显著的特点为限制被调查人的人身自由。“两规”措施的产生不是一蹴而就的，而是有着深厚的历史渊源。
禁闭是世界通行的措施，一般在军队或监狱中实施。严格地讲，禁闭是一种处分，而不是调查案件的措施。在党内违纪案件的调查和处分中，最早限制人身自由的是军事禁闭。
在我军历史中，禁闭有时被称作“入悔过室”。我军颁发涉及禁闭或入悔过室的纪律条令共计8部。第一部为1930制定的《红军士兵会章程》，该章程规定：“关禁闭须经主管官处理”。1933年8月颁发的《工农红军纪律暂行条令》，1935年9月颁发的《奖惩条例》，1942年2月颁发的《军队纪律条令》规定了入悔过室的处分方式。1939年、1943年、1951年、1953年颁发的纪律条令又重新采用“禁闭”称谓。禁闭处分的最长期限为15日至21日。
20世纪50年代中期，一些带兵干部滥用禁闭措施，这种以罚代教的行为助长了军阀残余作风，严重损害官兵团结。出于军队正规化建设的考虑，经叶剑英元帅提议，中央军委于1957年决定废除禁闭处分。禁闭措施被废除了31年，直到1988年6月，中央军委批准下发《军队基层建设纲要》，规定“对擅自离队、打架斗殴、聚众闹事等严重危害部队建设的人员，要严肃处理。除执行现行《纪律条令》的惩戒规定外，还要制定禁闭、除名等处罚措施。”禁闭措施重新启用。但仅仅7年后，《军队基层建设纲要》于1995年修订，删除了禁闭的处罚规定。自此，军队中的禁闭处罚成为历史。
军队中的禁闭措施可以作为“两规”措施的历史渊源，主要有四点原因。第一，禁闭和“两规”都是限制人身自由的组织内部措施。禁闭产生于民主革命时期，经历大革命的失败，中国共产党建立了属于自己的军队，军队内部事务属于党内事务，限制人身自由的措施最早被运用到党内军队系统中。“两规”措施则将限制人身自由的案件检查方式扩展到军队以外，但仍然仅在党组织内部使用。禁闭和“两规”的实施主体、对象都限定在党内，都是党组织内部措施。第二，禁闭和“两规”的产生都是迫于情势的需要。在战争年代，禁闭对维护军队纪律发挥了巨大作用，是解放战争取得胜利的重要条件。“两规”是在改革开放以来腐败犯罪日益严重的情况下产生的，对维护党的纪律、纯洁党的队伍、提高党的执政能力起到重要作用。两者的产生都有一定的权宜性。第三，禁闭和“两规”都经历了一个不断规范化的过程。禁闭和“两规”在产生之初，缺乏批准、审核和执行等程序方面的规定，被严重滥用。随着党建工作不断进步，对两者的规定也日益完善。第四，禁闭和“两规”都经历了从频用、滥用到少用、慎用的过程。严厉的措施对维护党纪军纪效果显著，一旦滥用对党和军队的破坏也是巨大的。党中央、中央军委高瞻远瞩、审时度势，严格限制两者使用。禁闭处罚在1957年被取缔，后虽有所反复，但现在已经彻底废除。“两规”似乎也在走禁闭的老路，从“慎用”、“少用”，到“最后不用”。
新中国成立初期，党内违纪案件调查不限制被调查人的人身自由。1949年12月，中纪委全体会议通过了《中共中央纪律检查委员会工作细则》，次年1月，中央政治局批准了该《细则》。《细则》共十条，分别规定了中纪委的机构设置、工作原则、检查范围、工作方式、处分原则、报告制度等，仅规定检查党内违纪案件“应听取违犯纪律的组织或党员个人的意见，以启发其进行自我批评。”《细则》未赋予纪检机关限制人身自由的调查权。实践也确实如此，无论多么重大案件，被调查人的人身自由都会受到保障。以高岗案为例，1954年2月，党的七届四中全会召开，高岗随后被定性为“进行宗派活动，反对中央领导同志”“把自己所领导的地区看作个人资本和独立王国”“进行夺取党和国家权力的阴谋活动。”即使高岗所涉问题如此严重，其也未被限制人身自由，每天晚上都可以回到其北京东交民巷8号的住所。1954年2月17日，高岗企图开枪自杀未遂，随后又一次企图触电自杀，被妻子拦住，事后妻子搬去与高岗一屋同住。直到同年8月16日，高岗自杀前夜，仍与其妻子聊天到很晚。再如，庐山会议后彭德怀被定为“彭德怀反党集团”首要分子，仅被免去国防部长和军委副主席职务，被安排在北京颐和园附近挂甲屯吴家花园务农，1965年还被派往四川担任中共中央西南局“三线”建设委员会第三副主任。在高岗案和彭德怀案中，我们党未对其实施限制人身自由的强制措施，只暂停二人职权，这充分说明新中国成立初期，党内违纪案件的调查是不限制被调查人人身自由的。
违纪行为涉嫌犯罪需要依法逮捕的，由国家机关实施限制人身自由的强制措施。以刘青山、张子善案为例，刘青山时任中共石家庄市委副书记、前天津地委书记，张子善时任天津地委书记，1951年11月，中共河北省委第三次代表会议集中揭发二人问题，后查明二人贪污、骗取国家贷款总计约171.63亿元（旧币），这些钱可以买粮食2000万斤。河北省委、纪委随即建议河北省人民政府对他们依法予以逮捕，得到周恩来总理批准。11月29日上午，河北省公安厅依法逮捕了张子善，刘青山当时在国外，12月12日回国后立即被逮捕。在该案中，违纪与犯罪竞合，对刘青山、张子善实施限制人身自由强制措施的主体是国家机关，包括党委和纪委在内的党的机关仅享有限制人身自由的建议权，不享有直接执行权。
新中国成立初期，党内案件检查不采取限制人身自由的强制措施，主要有三点原因。第一，限制被调查人人身自由的原因之一，是防止被调查人篡改、伪造、隐匿证据，阻碍调查。新中国成立初期，党内违纪案件以政治案件为主。政治案件中的证据，多为言辞证据，实物证据较少，即使被调查人人身自由未受限制，也很难篡改、伪造、隐匿言辞证据。第二，限制被调查人人身自由的另一原因，是防止被调查人逃逸、隐匿和离境。新中国成立初期，个人对所在单位的依附性非常高，逃逸、隐匿十分困难，离境就更难了。如李英柱贪污盗窃集团，从1949年至1960年间盗用、盗取公款23000多元，贪污48000多元，主犯李英柱“企图劫机叛逃”。当时逃逸只能用“劫机”的方式，说明个人即使不被限制人身自由，也是很难逃逸、隐匿和离境的。第三，新中国初期，自我批评和主动承担责任是党内主流，被调查人往往主动承认问题，在被调查人认错态度良好的情况下，不需要繁重周密地调查即可解决问题，没必要限制被调查人的人身自由。
隔离审查限制被检查人的人身自由和通讯自由，是“两规”措施的重要渊源。1952年“三反”“五反”时就开始运用隔离审查。1954年宪法明确规定了公民各项权利，隔离审查用得少了。“文化大革命”时期，隔离审查被重新运用，在“彭、罗、陆、杨案”中，对时任北京市委第一书记彭真、中共中央宣传部部长陆定一、中共中央办公厅主任杨尚昆都只是“停止了工作”，而对时任解放军总参谋长罗瑞卿则“紧急召至上海，遭到软禁，”开始隔离审查。
正式确立隔离审查措施的是刘少奇、王光美案。1967年7月江青、陈伯达、康生利用毛泽东、周恩来都去武汉视察的时机，擅自决定组织群众批斗刘少奇、邓小平和陶铸夫妇。7月18日晚上，造反派闯进刘少奇、王光美中南海内居所，把二人分别押送到中南海内的西大灶食堂和西楼大厅批斗。批斗会结束后，刘少奇被带到福禄居前院，王光美被带到后院，两人分开看管，不允许见面，不准子女同他们接近。这就是隔离审查，即分开隔离、监护审查，其原意是将刘少奇和王光美分开且不准许外人探视。隔离审查措施客观上限制了被审查人的人身自由，正如当年8月7日刘少奇写给毛泽东的信中所说，“我已失去自由”。刘少奇被隔离审查不久，“文化大革命”初期三大干将王力、关锋、戚本禹问题突显。毛泽东指出，三人“是破坏文化大革命的，不是好人”，“大、大、大毒草。”由于煽动夺取军权、外交权以及在群众运动中只强调斗争、不抓紧团结等问题，王、关、戚三人相继被隔离审查。如果说对刘少奇、王光美隔离审查主要是为了将两人分开，那么对王力、关锋、戚本禹采取隔离审查措施主要是为了停止三人职权，防止三人产生更大危害。
“文化大革命”期间，政治运动频出，隔离审查愈发频繁，为了规范隔离审查措施，各地革委会相继出台了关于隔离审查的规定，使隔离审查措施有了存在的合法性基础，但无法根除对隔离审查的滥用。林彪、江青集团肆意隔离审查他们认为有政治问题的党员干部，甚至各种名目的组织都可以任意关押审讯被他们认为是“阶级敌人”的人。到了1968年，隔离审查达到了登峰造极的程度，据胡耀邦回忆：“1968年党的八届十二中全会上，……开会前，很多中央委员都被‘打倒’、被批斗、靠边站、住牛棚。中央委员会开会凑不齐人。当时毛主席不得不下一道指令，突击解放了一批老干部。”住牛棚就是限制人身自由，必须突击解放一批老干部党的全体会议才能召开，可见检查范围的之广。中纪委副书记、监察部长钱瑛就在关押、隔离中被迫害致死。在当时，还有北京红卫兵造反派五大领袖也在“清查‘五一六反革命集团’”运动中被打成反革命，接受隔离审查。可见，隔离审查在“文化大革命”中被广泛运用。有趣的是，也正是隔离审查结束了文化大革命，也结束了隔离审查自身。1976年10月6日，华国锋、叶剑英、汪东兴等人根据政治局多数人的意见，对王洪文、张春桥、江青、姚文元等人实行隔离审查，一举粉碎“四人帮”，标志着“文化大革命”结束。“文化大革命”结束后，隔离审查淡出历史舞台。
“文化大革命”以前的隔离审查，基本都是私刑，非常不规范，实施主体和对象不限于党组织和党员，与“两规”的可比性较差。“文化大革命”时期的隔离审查有两类：一是中国共产党及其各级组织（包括各级革命委员会）决定和实施的对党员干部的隔离审查，二是各类造反派组织自行实施的隔离审查。第二类隔离审查的实施对象不限于中共党员，实施主体（造反派组织）的历史认可度非常低，最终不一定形成有效的党内处分或不处分，与当今“两规”制度基本无可比性。因此，本部分着重比较中国共产党及其各级组织（包括各级革命委员会）决定和实施的对党员干部的隔离审查。
这二者间的联系主要体现在以下四个方面：第一，两者都是限制人身自由的措施。这是两者最显著的共性，也正因如此，两者才具备联系在一起的基础。第二，两者都暂停被调查人职权。暂停职权是限制人身自由的必然结果。隔离审查和“两规”措施都直接剥夺被检查人职务权力，宣布被调查人政治生命终结或陷入政治生涯低谷。第三，两者在某种意义上都秉承执政党意志。“两规”措施是党内违纪案件检查措施，直接体现党的意志。隔离审查是“文化大革命”时期的特有产物，实施主体是革命委员会，“文化大革命”初期，“革命委员会”集党政军大权于一身，包揽党务、行政、司法等各项工作；党的九大以后，开始恢复各级党组织工作，党委会和革委会被明确规定为领导与被领导的关系，这种一元化的领导体制使党的组织行政化、权力化。因此，“革命委员会”的行为是执政党意志的体现。“两规”和隔离审查都是执政党意志的体现。第四，隔离审查是“两规”的雏形，“两规”是对隔离审查的发展。隔离审查和“两规”在性质、实施主体、对象和方式上具有一致性。“文化大革命”时期，隔离审查制度存在的时候，是没有“两规”制度的；“文化大革命”结束以后，“隔离审查”不再使用，若干年后，在党内违纪案件检查又出现了限制人身自由的措施，即“两规”措施。两者性质的一致性和时间上的连贯性表明，“两规”是在隔离审查制度基础上产生的，隔离审查是“两规”的重要渊源，“两规”是对隔离审查的发展。