论韩国对中国特定产品的过渡性保障机制(1)
经过十五年的复关及入世谈判，中国终于在2001年12月11日成为世贸组织（WTO）第一百四十三个成员。在中国入世谈判过程中，美国等WTO成员担忧中国入世后出口可能会大量增加，因此提出保留专门针对中国产品采取歧视性保障的权利，这一保留最终体现在了中国的《入世议定书》中，其第十六条规定了关于特定产品过渡性保障机制。《中国加入工作组报告书》对于《入世议定书》中的特别保障措施条款的适用做出了一些更详细的规定。中国《入世议定书》第十六条规定如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后六十天内达成协议，则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。不仅如此，该条还规定如一WTO成员认为这种保障措施或根据双边协商达成的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商。如此类磋商未能在作出通知后六十天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议，则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。 作为仅适用于中国的机制，对中国特定产品的过渡性保障机制在采用市场扰乱和贸易转移的概念、调查时的审查内容、提前磋商、中国能采取的报复措施等方面跟WTO《保障措施协定》具有较大的差异。随着中国正式成为WTO成员，包括韩国、日本、美国、欧盟、加拿大、印度等国家纷纷制定或修订相关的国内法令，以备将来在必要时，可采取这种特别保障措施。韩国是在中国正式入世当日，以贸易委员会告示第2001—4号公布了“关于对中国特别保障措施运营的规定”，并于当日开始施行。此后，韩国相继于2002年12月18日、2002年12月30日、2003年9月29日、2003年12月30日、2004年1月20日、2004年10月21日对《关税法》2)、《关税法施行令》3)、《对外贸易法》4)、《对外贸易法施行令》5)、《关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律》6)、《关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律施行令》7)8)的相关部分作出修订。
中国《入世议定书》第十六条、《中国加入工作组报告书》245—250段规定了过渡性保障措施，该措施的适用应在中国入世后十二年终止。9)。
一、适用条件。
过渡性保障措施以原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱为发动条件。10)对中国特别保障措施为了防止间接出口，引进了贸易转移作为另外一个发动条件。即如一WTO成员认为另外一个WTO成员以市场扰乱为由采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。11)《保障措施协定》第二条第二款明确规定：“保障措施应针对一正在进口的产品实施，而不考虑其来源”。这明确指出了保障措施应遵循最惠国待遇原则或不歧视原则，即不分产品的来源，对所有国家一视同仁的实施保障措施。《入世议定书》第十六条第一款却规定：“如原产于中国的产品…”意味着任何一个WTO成员都可以专门针对中国产品，有选择性的采取保障措施，从而有权背离《保障措施协定》所规定的“非选择性”。并且《入世议定书》第十六条第八款增加了贸易转移条款，意味着中国不但要对出口产品给特定成员造成的市场扰乱负责，而且还要对该成员实施保障措施后产生的贸易转移负责。如果有一个WTO成员对某项产品采取保障措施，则可能导致其他WTO成员竞相效仿。
二、审查因素。
对中国特别保障措施以中国产品的进口增长、市场扰乱、进口和市场扰乱之间的因果关系为一个发动条件。《入世议定书》第十六条规定市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。12) 这里使用的“实质损害”概念在字面上与《反倾销协定》中所使用的实质损害或实质损害威胁相同。而针对不公平贸易的《反倾销协定》中实质损害的概念所要求的损害程度比针对公平贸易的《保障措施协定》中严重损害的概念所要求的损害程度要低。因此，我们不难推出：特别保障措施所要求的损害程度应当比保障措施所要求的损害程度低。并且按照贸易转移采取的保障措施不需要证明对进口国相关产业造成的“实质损害”，无疑使针对中国的保障措施标准进一步降低。在认定是否存在市场扰乱时，包括是否存在快速增长的进口产品，无论是绝对增长还是相对增长，与对国内产业的任何实质损害或实质损害威胁之间的因果关系时，受影响的WTO成员应考虑客观因素，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。13)而根据《保障措施协定》，在确定增加的进口是否对一国内产业已经或正在威胁造成严重损害的调查中，主管机关应评估影响该产业状况的所有有关的客观和可量化的因素，特别是有关产品按绝对值和相对值计算的进口增加的比率和数量，增加的进口所占国内市场的份额，以及销售水平、产量、生产率、设备利用率、利润和亏损及就业的变化。14) 如此比较，在审查因素方面对中国特别保障措施比一般保障措施少得多，也容易得多。在确定为防止或补救市场扰乱的行动是否造成或威胁造成重大贸易转移时应适用客观标准，需审查的因素包括：(ⅰ) 进口至WTO进口成员的中国产品市场份额的实际或迫近增长；(ⅱ) 中国或其他WTO成员拟议采取行动的性质或程度；(ⅲ) 由于采取或拟议中的行动造成的来自中国的进口产品的实际或迫近增长；(ⅳ)有关产品在该WTO进口成员市场中的供求关系；(ⅴ) 来自中国的产品对于根据议定书实施特别保障措施的一个或多个WTO成员和对于WTO进口成员的出口程度。15)。
三、提前磋商。
按过渡性保障措施的规定，在对中国产品采取特别保障措施前，受中国产品影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决办法，包括受影响的成员是否应根据《保障措施协定》采取措施。如在这些双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成此种情况的原因并有必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后六十天内达成协议，则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。16)同样，如一WTO成员认为按过渡性保障措施的规定采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，则该成员可请求与中国和/或有关WTO成员进行磋商，此类磋商应在向保障措施委员会作出通知后30天内举行。如此类磋商未能在作出通知后六十天内使中国与一个或多个有关WTO成员达成协议，则请求进行磋商的WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。17)从某种程度上说，《保障措施协定》正是为了规范GATT1994第十九条的适用并消除WTO成员之间的“灰色区域”安排而制定的。《保障措施协定》第十一条是专门规范“灰色区”行为的条款，该条第一款（b）项规定：成员不得在出口或进口方面寻求、采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或任何其他类似措施。这些措施包括单个成员采取的措施以及根据两个或两个以上成员达成的协议、安排和谅解所采取的措施。 而按《入世议定书》的规定，如果中国同意其出口是造成市场扰乱的重要原因，中国应采取诸如自动出口限制等措施以防止或补救此种市场扰乱。即使未经过争端解决机构的争端解决程序，中国也有义务采取自动限制出口等措施。可以说在一般保障措施18)上所说的提前磋商较对中国特别保障措施上所说的提前磋商而言补偿性质较强。19)。
四、措施内容及期限。
《入世议定书》规定，作为补救措施，WTO成员有权在防止或补救市场扰乱所必需的限度内，对相关产品撤销减让或限制进口。20) 为处理重大贸易转移而采取的措施将在所涉一个或多个WTO成员对来自中国的进口产品采取的措施终止后不迟于三十天终止。21) 而除有正当理由外，不得在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查。22)在保障措施的实施形式方面，《保障措施协定》作出了具体的规定：如果使用数量限制，除非提出明确的正当理由表明为防止或补救严重损害而有必要采用不同的水平，该措施不得导致进口量减少至低于最近一段时间的水平，该水平应为可获得统计数据的、最近三个代表性年份的平均进口量；如果保障措施的预计实施期限超过一年，则应按固定时间间隔逐渐放宽该措施。这两项规定反映了补救损害和便利调整的基本原则。在这方面，《入世议定书》特别保障条款并无类似的规定。因此，如果严格解释《入世议定书》，WTO成员并无义务维持最近一段时间的进口水平或逐渐放宽其所采取的特保措施。就救济措施期限而言，过渡性保障措施仅规定‘防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内’采取措施，而并未具体规定期限。对于延长，也仅规定‘该措施的适用期可以延长，只要该WTO进口成员主管机关确定仍有必要采取行动以防止或补救市场扰乱’，而并未具体规定期限。这些同一般保障措施的最初实施期不得超过四年，即使包括任何临时措施的实施期、最初实施期及任何延长，也不得超过八年23)的规定不同。 《中国加入工作组报告书》246（g）段规定的“除有正当理由外，不得在前一次调查结束后少于一年的时间内对同一主题事项进行调查”的内容只是限制其他WTO成员进行调查的时间，避免其在前一次调查中没有发现市场扰乱而在短时间内再次进行调查。但是，这一条款对于采取特保措施的时间间隔并没有规定。
五、临时措施。
《入世议定书》规定，在迟延会造成难以补救的损害的紧急情况下，受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步认定，采取临时保障措施。临时措施的期限不得超过200天。24)。
六、报复措施。
《入世议定书》规定，如一措施是由于进口水平的相对增长而采取的，而且如该项措施持续有效的期限超过二年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。但是，如一措施是由于进口的绝对增长而采取的，而且如该措施持续有效的期限超过三年，则中国有权针对实施该措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。25)根据《保障措施协定》的规定，如磋商未能在三十天内达成协议，则受影响的出口成员有权在不迟于该保障措施实施后九十天，并在货物贸易理事会收到此中止的书面通知日起三十天期满后，对实施保障措施成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相等的减让或其他义务，只要货物贸易理事会对此中止不持异议。26)相比而言，对基于相对增长采取的特别保障措施，中国有权在实施二年后采取报复措施，对基于绝对增长采取的特别保障措施或保障措施，中国和WTO成员均有权在实施三年后采取报复措施。无疑剥夺了在基于相对增长下中国作为一般WTO成员所能立即进行报复的权利。《保障措施协定》的第九条具体规定了对发展中国家成员的优惠待遇：第一款规定：对于来自发展中国家成员的产品，只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3％，即不得对该产品实施保障措施，但是进口份额不超过3％的发展中国家成员份额总计不得超过有关产产品总井口的9％。第二款规定：一发展中国家成员有权将一保障措施的实施期（八年）再延长二年。但根据《入世议定书》的规定，WTO成员可以只针对中国产品采取保障措施，而不管中国出口的产品是否在该成员国进口产品中占3％以上，这几乎完全剥夺了中国享受发展中国家特殊待遇的机会。
Ⅱ.韩国对特别保障措施制定或修订相关法令的概况及其实施机构。
目前，在韩国跟特别保障措施相关的法令共有七部，即对外贸易法及其施行令、关税法及其施行令、关于不公正贸易行为调查及产业损害救济的法律及其施行令、关于对中国特别保障措施运营的规定等。而跟特别保障措施的运营相关的机关共有三个，即贸易委员会、财政经济部和产业资源部。其中，由产业资源部内设机构——贸易委员会主管调查事项，并作出裁决。如果贸易委员会经调查认为应采取特别保障措施，将向产业资源部长官或财政经济部长官建议采取特别保障措施，而最终措施将由产业资源部长官或财政经济部长官发动。其中，以提高关税的方式采取的特别保障措施，由财政经济部长官决定，而以限制进口数量的方式采取的特别保障措施，由产业资源部长官决定。按规定，自2013年12月10日起韩国不得再对中国产品采取特别保障措施。27)作为调查主管的贸易委员会由委员长一人和委员八人组成，其中一名委员为常任，而且常任委员由公务员担任。28) 而委员长则是非常任，他代表委员会统辖委员会的业务，当委员长因事故无法履行其职务时，由常任委员代理其职务。29)贸易委员会下设贸易调查室，而贸易调查室又下设调查综合课、产业损害调查课、价格调查课及进出口调查课。30) 其中，产业损害调查申请由调查综合课接收，31) 而产业损害调查课则分管是否因外国产品的进口增长而导致国内产业损害的决定相关事项和随后的调查、裁决、救济措施、对救济措施的再检讨及再审相关事项。32)。
（一）调查申请资格。
当以原产于中国的产品在进口至韩国时，其增长的数量对生产同类产品或直接竞争产品的韩国国内市场造成或威胁造成市场扰乱或另外一个WTO成员以市场扰乱为由采取的救济或防止措施造成进入韩国市场的重大贸易转移的，对生产该产品的国内产业具有利害关系者或主管该国内产业的相关中央行政机关长官可向贸易委员会申请进行特别保障措施调查。33)。
（二）调查申请资料。
申请进行对中国特别保障措施调查的申请人应将记载下列各项内容的申请书及能够证明这些内容的材料一并提交给贸易委员会：第一、该产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称；该产品的出口国、出口商、进口国、进口商、进口实绩（产品量和金额）和预计进口量；韩国国内同类产品或直接竞争产品的品名、规格、特性、用途和生产者名称；该国内产业的国际竞争力现状和前景；要对申请书上所记载的内容及证明材料采取保密措施的理由（如认为有必要）。第二、该产品的进口符合市场扰乱或贸易转移的理由（包括价格、市场占有率、供求等）。如果以发生重大贸易转移为由提出申请的，还应提交中国或其他WTO成员所采取或拟议采取的特别保障措施内容。34)。