当前国际援助体系的特点及发展趋势
内容提要：进入新世纪以来，国际社会对全球发展问题的关注程度、对发展中国家和地区援助的力度都在加大，国际援助体系正经历着深刻的变革。本文在对当前国际援助的现状特点进行分析的基础上，结合近年来国际援助体系改革的内容对国际援助的发展趋势作出展望。
国际援助是一国或国家集团对另外一国或国家集团提供的无偿或优惠的有偿货物或资金用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段。国际援助一般以主权民族国家为基本行为主体，是在价值规律和市场体系以外的非经济性因素作用下，以国家的政策行为对国际关系进行调整的产物。因此，虽然国际援助可以分为官方援助与非官方援助。而且，近年来，非官方援助的数额和种类都有了很大程度的提高，它在补充着官方援助的同时也与之展开了竞争，但从总体构成来看，官方援助仍在国际援助中占据着绝对的优势。因此，国际援助主要是指官方发展援助(ODA)，国际援助体系目前由150多个多边机构，33个双边机构(其中22个国家为经济合作与发展组织发展援助委员会即OECD/DAC的成员)，至少10个提供了大量ODA但非DAC成员的政府和正在迅速成长的全球纵向基金会(Vertical Global Funds)组成。其中，双边援助机构提供了总援助支出的70%，而多边援助机构提供了其余30%，近年来新的基金也有所增加，最新的包括对抗艾滋病、结核、疟疾的全球基金(GFATM，Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis, and Malaria)和千年挑战团体(MCC，Millennium Challenge Corporation)等。
冷战结束后，特别是21世纪以来，国际援助的发展出现了一些新的变化和特点：发达国家基本垄断了国际援助和减免债务的发言权；ODA的数额和比重在经历了20世纪90年代连续5年较大幅度下降后，21世纪初又开始回升；援助的地理分布、国别重点、结构方式等方面也有显著变化；援款的政治和其他附加条件增多；发达国家的无偿援助比重加大，援款财政条件趋于优惠。债务减免成为国际援助中的一个重要组成部分。
国际援助主要指ODA，而ODA中，OECE/DAC国家又占据主导地位。
首先来看双边援助。双边援助占ODA的70%，而ODA体系中的双边援助大部分都是DAC国家提供的。其中最主要的是美国、日本、法国、英国、德国等发达国家。2005年最大的援助国是美国，其后依次是日本、英国、法国和德国。最近几年，超过联合国规定的ODA占总国民收入0.7%目标的国家，有丹麦、卢森堡、荷兰、挪威、瑞典等。
DAC主要国家援助的地理分布一直相对稳定，美国发展援助的重点在拉美和中东地区，英国将南亚和非洲的英联邦国家视为援助的主要对象，法国主要援助非洲讲法语的国家，日本则将大部分援助给予东南亚各国，而石油输出国组织的成员国将援款的80%以上给予阿拉伯国家。近些年来，主要援助国都加强了对撒哈拉以南地区非洲国家的援助，减少了对南亚国家的援助。
其次看多边援助。多边援助组织ODA的资金来源基本上是由DAC成员国所捐助。当前最主要的多边援助组织为联合国系统(主要为联合国所属的各专门机构，包括联合国开发计划署、联合国儿童基金会、世界粮食规划署、联合国人口基金、联合国环境规划署、联合国人类住区规划署等)、欧盟、世界银行及区域开发银行(如非洲开发银行、美洲开发银行和亚洲开发银行)、国际开发协会(IDA)等。多边援助以优惠贷款和赠款的形式为主，其中，区域开发银行、欧盟和IDA注重经济基础结构和生产部门，而联合国则在提供食物和其他救助品援助中占支配性地位。就最大的几个多边援助组织而言，近年来DAC捐助者逐渐将其资金由国际开发协会(IDA)和区域开发银行(RDBs)转向联合国(UN)和欧盟委员会(EC)。
印度洋海啸以后，国际援助舞台上出现了一种引人瞩目的新趋势，即非DAC成员捐助者(特别是亚洲国家)的兴起。发展中国家开始摆脱作为穷国和客体只是接受援助的形象，在国际援助中发挥积极的作用，发展中国家的意见也逐步被纳入国际援助结构改革中来。英国海外发展研究中心(ODI)研究表明，从1999至2004年，非DAC成员捐助者(大部分是亚洲国家)提供了人道主义援助中的12%，在2001年援助的数额达到其峰值约为7亿美元。中国已经成为了世界粮食援助的第三大捐助国。2004年韩国和土耳其所报告的绝对援助额比两名DAC成员的要高。
20世纪90年代后期，由于一些经济因素而导致国际援助的份额不断下挫，21世纪以来科索沃战争和阿富汗战争重新唤起了人们对外援的关注，新千年通过的一系列相关的国际援助会议和协定使国际援助又恢复了活力，各主要的援助国都相应增加了国际援助的力度。
首先，ODA规模21世纪以来有明显的回升。从图1看，来自于DAC援助国的净ODA量在20世纪90年代有一个明显的下滑，到1997年降到了近年来的最低点约600亿美元，从那以后，ODA的水平逐年上升。如表1所示，2001年到2005年国际援助总净流量从1095.73亿美元上升到3050.19亿美元，总体规模有所增加，而ODA也已经由2001年的524.35亿美元增长到2005年的1067.77亿美元，增幅高达103.6%。
其次，双边ODA中赠款所占的比例越来越大。三十年以前，双边ODA中赠与成分仅为66%，到1995年这一比例达到了89%，2002年更是增加为98%。赠与的构成同样也有所变化，政治目的更加突出。带有特殊目的的赠款如技术合作、人道主义援助、应付紧急事件和债务减免等方面的赠款都呈现出规模的稳步增长。
再次，国际援助中私人资金比重大幅度增加。近年来，官方开发援助占总援助比例逐年降低，而私人资金比例却大大提高。由表1可以看出，2005年ODA占总金额的35%，私人资金占了59.7%，而在1990年，ODA占据60%，私人资本只占25.6%。私人资金主要通过各种捐赠和针对贫困地区的以扶贫为特定目标的投资活动来参与国际援助，而私人资金比例逐渐增大的可能原因是其在组织创新和适应外界需求变化的能力方面比官方援助要强，并且私人资金的监管成本也相对较低。
(三)国际援助的结构和方式发生变化 首先，ODA在对象和地区上呈现出侧重于贫困国家和地区的趋势。
从受援国的收入类型来看，ODA主要流向低收入和中低收入国家。如表2所示，ODA在最不发达国家的援助比重基本保持不变，流向其他低收入国家和中低收入国家的援助比重则有所增加。1984—1985年，流向其他低收入国家的ODA占全部ODA的14.9%，2004—2005年这一比例增长至19.7%。同时，流向中高收入国家、高收入国家的比例相应下降。
从受援国所处的地区看，ODA的援助重点集中于撒哈拉以南的非洲和中东地区。1984—1985年，撒哈拉以南的非洲接受的ODA占28.7%，到2004—2005年该比例上升至32.9%，是全球接受ODA最多的地区。同时，对中东地区的ODA也有很大的增加。
其次，在ODA的部门分布中，社会公共基础设施已经成为国际援助的重要领域。具体表现为社会公共基础设施、人道主义援助占全部双边官方援助的比例不断增加，生产部门如农业、工业和其他产业的援助以及物质和项目援助的比例相对下降。如表3所示，1984—1985年社会公共基础设施的ODA占全部双边援助的26.5%，到了2004—2005年这一比例已经上升至33.4%。人道主义援助的比例也由1.9%上升至10.0%。同时，经济基础设施、农业、工业和其他产业的援助，以及物质和项目援助的比例都有较大幅度的下降。1984—1985年，整个产业的援助比例为17.4%，到了2004—2005年则下降为5.7%。物质和项目援助的比例也从1984—1985年的18.4%下降至2.8%。
第三，ODA的援助形式方面，人道援助和债务减免的比重有所上升，而项目援助的比重相对下降。国际援助主要通过人道援助、债务减免和发展项目形式进行，这三种形式在2000—2005年都有所发展(见图2)。2005年DAC成员国向伊拉克提供了139亿美元债务补助，向2004年遭受海啸灾难的国家提供了22亿美元的人道援助，而核心的发展项目主要是向伊拉克和阿富汗提供的。援助形式的变化主要体现在方案援助和债务减免的比重有所上升，而项目援助的比重相对下降。
(四)政治色彩日益浓厚，附加条件日益增多。
目前在发达国家经合组织中，发展援助委员会承担着发达国家对外援助协调、监督的作用。它在运作中，逐渐形成了一些援助标准与规则，如多边援助的作用优于双边援助；援助应该少有政治性质；不应将援助与援助国的商品、服务输出捆绑在一起；赠与比低息优惠贷款是更好的援助方式；援助应直接满足接受国人类需求等等。大多数的援助国认为技术的进步与经济发展改革的思想是内生的动力，而良好的国家治理(good governance)、人权、民主则是长期持续发展的基石，因此，要想根除贫穷，必须向发展中国家输出改革、发展经济的思想、先进的技术，培养他们的民主意识。进入90年代以后，发达国家越来越关注受援国的人权、民主等问题，越来越重视援助能否带来受援国的政治与社会经济的进步。对外援助成为西方国家将本国价值观与社会力量投射到海外的过程。
因此，近年来，DAC国家在进行对外援助时，往往以经济援助为手段，把按西方国家的意图进行政治和经济改革，将“民主、多党制、私有制”等作为向发展中国家提供发展援助的附加条件。美国国会在1975年将人权条件纳入美国对外援助法，禁止美国政府向侵犯人权的国家政府提供发展援助。挪威与荷兰也在20世纪70年代中期将人权标准纳入其援助政策。
(五)“特殊目的组织”(Special Purpose Vehicles)出现并快速发展。
除了传统的国际援助组织，近年来，一些关于援助的特殊目的组织也发展得很快。像全球抗艾滋病、肺结核及疟疾基金会(Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis, and Malaria)和全球环境基金(Global Environment Facility)都是这种类型的组织。尽管目前这些组织在整个国际援助所占的份额还很少，而且许多特殊目的组织在法律上仍未完全脱离它们的创办成员，往往没有独立的法律地位，只是担当ODA的资金中转点，并且它们的策略不容易被纳入受援国的国家战略和预算框架中。但是他们确实是国际援助的一条重要的资金输送管道，它们对于许多全球性关注的问题发挥了越来越重要的作用，而且在可以预见的将来其作用仍然不可忽视。