群众路线与基层政权的民主化改革
【摘要】群众路线是党领导国家、治理社会的有效资源，执政党的治国理政离不开群众路线。基层政权是党领导群众的关键链条和基本依托，而群众路线是基层政权运作的内在支撑和基本规定。从政党、国家与社会发展的内在逻辑来看，政党执政是通过建构现代国家制度来掌握和运行国家权力的，即国家制度是政党执政的现代形态，现代国家制度的基本方面就是民主。在当代中国，群众路线在建构现代国家的同时，现代国家制度也赋予了群众路线民主的意义。作为基层政权支撑体系的群众路线就决定了基层政权建设的民主性，以群众路线推进基层政权的民主化就成为转型中国现代国家建设的重要战略基础。从基层政权的构成及运转看，群众路线推进基层政权的民主化改革主要还是遵循民主的群众路线，立足于开发基层政权本身的制度资源推动基层政权制度体系的有效良性运转。
【中图分类号】D252 【文献标志码】A 【文章编号】1674—0351（2014）02—0053—11。
群众路线是党的根本路线，也是党的政治优势。从中国传统帝国体系解体到现代国家建设的历史实践来看，群众路线是中共在革命中凝聚的政治财富，领导群众发动革命，依靠群众建立国家是党独特的立党建国路径。党执政以来，群众路线更是党领导国家、治理社会的有效资源，执政党的治国理政离不开群众路线。在社会转型期，社会领域中存在的诸多问题倒逼基层政权必须要作出调整，作出改革。但是基层政权的调整与改革不是孤立的，在现代国家制度的建构中，基层政权不仅是治理社会的重要力量，还是国家治理和现代国家制度体系的基础。因此，基层政权的调整与改革既需要充分运用和开发群众路线的资源效应，更需要将之置于现代国家制度建设的理论逻辑和实践趋势之中。
马克思主义认为人民群众是实践的主体，是历史的创造者，是推动社会历史发展的决定性力量。共产党员“应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”[1]809作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党对群众的领导是实现党的领导的必然要求，在此过程中所形成的政党与群众的基本关系就在于群众拥护与支持政党执政，执政党将党的意志上升为国家意志，通过国家政权领导经济、文化、社会等各项工作，尤其是通过基层政权开展和执行各项与群众利益相关的工作，维护群众利益，使得群众得到实惠。
社会由为数众多的不同个体组成，群众是政权的基础。在勒庞的眼中，群众被称为“乌合之众”，“在每个社会领域，从最高贵者到最低贱者，人只要一脱离孤独状态，立刻便处在某个领袖的影响之下。”[2]99党对群众的领导主要是依托思想上相互统一、组织上相互合作、结构上相互耦合的基层政权与基层党组织。中国传统社会讲“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”，其对于基层、对于民众的领导更多的是依赖于传统社会的宗法伦理。在中共领导群众建立国家之后，传统的宗法社会被打破，城市社区与市镇乡村成立了各级街道办、居委会、村委会与党委和党支部。政党通过执掌国家政权成为执政党，制定国家政策措施，以国家机器实现对政策的执行实施，以此来凝聚和整合群众，实现党对群众的领导。而具体政策的实施，依赖的是层层传达的官僚体系，最终的落实依靠基层市区乡镇政权。基层政权开展具体工作作用于社会大众，基层政权成了党领导群众关键的中间组织和链条，也就成了政党领导群众的基本依托。
基层政权是国家政权结构的基础。从法理与构成上来讲，我国基层政权包括农村与城市两部分，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区一级。基层政权实现了对于城乡社会角落的全覆盖，是国家政权的底层触角，是与群众直接打交道及与群众利益最密切的部分。基层政权作用发挥得好坏与效率的高低，直接影响群众对于政权与政党的认同，影响党群关系。从宪法与相关法律的规定来讲，基层政权建设及其所开展的工作主要有：社会治理、经济调适、开展政治生活与人才选拔、提供公共产品与公共服务等等。从理论与实践上讲，基层政权是国家政权的基础，基层政权所开展的工作直接联系普通群众，具有独特的综合性、敏锐性与适恰性等特性。基于基层政权所处的位置、所开展的工作的性质、所具备的权力与承担的责任，政党领导群众就必然依赖于基层政权来开展。而政党对群众的领导蕴含于基层政权所开展的服务群众、服务社会的各项经济、社会工作之中。面对社会转型期基层党组织公信力的流失、干部心态的失衡与不作为、政府权威的失灵、社会管理的失控等方面的问题，政党通过思想上、组织上等途径和方式对基层政权进行调适和领导，政党才能真正回归现代政党本色，发挥现代政党功能，成为超脱于基层政权与大众之外的“第三种力量”。这样，既避免了对具体的、纷繁复杂的群众工作的直接管理和介入，又实现了对基层政权和基层社会的科学化领导。
在中国经验里，群众路线是在长期的革命、建设、改革的实践中创立和不断发展的，是中国共产党的根本路线。1981年6月中共中央作出的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》简明地将群众路线概括为“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”[3]834我们党历来强调和坚持群众路线，把群众路线作为我们党根本的政治路线、根本的组织路线和根本的工作路线。从中国的现代化发展来看，群众路线是中共在革命中凝聚的政治财富，以群众构建政党、从群众构建国家是中共独特的立党建国路径。因为，在总体上群众路线不仅是一种工作方法、工作作风、领导方法，还是一种认识论、组织原则和价值取向，它体现了政治原则与领导方法的统一，政策制定与政策执行的统一，利益表达与利益实现的统一。我们党就是依靠群众路线建立了政权，依靠群众路线巩固政权和发展政权，一定意义上说，群众路线是基层政权运作的内在支撑。
基层政权运作的价值取向是为了群众。人民民主是社会主义国家制度的本质要求， 中国共产党在革命、建设和改革的实践中，一直把人民民主作为国家政权的根本价值取向。在“人民民主”这个概念中，“人民”是个政治概念，其本质就是人民群众的统治。在中国共产党革命、建国的理论体系里，为了人民群众是一切理论和实践的基石。人民群众是社会的主体和主人，坚持把人民群众放在价值主体的位置上，国家政权的价值是为了满足价值主体的需要。邹谠就指出：“群众、群众动员和群众路线的观念，与公民的概念不同，它们是联系公众与个人、国家（或政权）与社会的两种不同渠道。在群众的概念之上，中共创立了与自由民主国家根本不同的政治制度。”[4]130正是在这个意义上，中国共产党把社会主义国家称为人民的国家。毛泽东指出：“人民的国家是保护人民的。有了人民的国家，人民才有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己”。[5]1476因此，在我们党的执政体系里，为了广大人民群众的根本利益便是基层政权运作的核心价值取向。在基层政权体系里，人民群众是基层政权的主人，为人民群众服务是基层政权的本质要求。马克思主义认为，在人民当家作主的国家，一切权力属于人民，人民群众是驾驭权力的主体，又是权力的客体，人民群众的根本利益是国家公共权力的归属、目的和宗旨。社会主义国家政权的诞生，使国家权力的公共性和服务性超越强制性与专制性，真正体现了为人民群众服务的本质。实践中具体就体现为基层政权“执好政、用好权”，在这种朴素话语的背后是对政党与政权、政权与群众关系的基本规定。这种基本规定体现在基层政权运转过程中的基本价值取向、组织原则与工作方法上，它要求基层政权秉持全心全意为人民服务的根本宗旨，以人民群众的根本利益为自身的根本利益，无论是党委、组织部门、统战部门还是群团组织都必须认识人民群众利益的至上性。在组织原则上坚持民主集中制，坚持集中指导下的民主与民主基础上的集中相结合，不管党委、组织部门、统战部门还是群团组织，在决策、执行的各个环节，以民主集中制的方式听取群众意见。在工作方法上，坚持“从群众中来、到群众中去”，着重提高基层工作的科学性。对于党员领导干部而言，就是深入群众、深入基层，倾听百姓呼声、基层心声，虚心听取下属与群众的意见和建议。