勿让城市内涝成为城市通病

盛广耀。

近年来，因暴雨引发的城市积水内涝，已影响到人民群众的生产生活和城市的安全运行，社会关注度较高。今年入汛以来，南方地区暴雨不断。中央气象台仅6月2日到7月2日就连续31天发布近百次暴雨预警，降雨持续时间长、影响范围广，多地再现“看海”现象。城市内涝几成顽疾，如何推进综合防治，才能不再年年“看海”？对此，城市政府应当将内涝防治工作作为推进新型城镇化的重点任务，放到城市建设安排的优先位置，既要认识到任务的紧迫性，也要考虑到工作的复杂性和系统性。进一步摸清城市内涝发生风险和现状，找准城市内涝产生的主要原因，下大力气建立现代化城市内涝综合防治体系。城市内涝的防治形势不容乐观。

在我国城市发展过程中，一些城市排水系统凸显出不完善的问题。近年来我国城市内涝灾害频发，其中不仅有中小城市，也不乏有北京、广州、武汉、南京、杭州这样的特大城市。每年夏季发生的城市内涝灾害已经成为困扰我国城市发展的突出问题之一，轻则街道受淹、交通受阻，重则交通、供水、电力、通讯中断甚至瘫痪。因其发生频次高、社会影响大，而被媒体戏称为“逢雨看海”。根据水利部历年《中国水旱灾害统计公报》的数据，2006—2017年全国平均每年有157座县级以上城市进水受淹或发生内涝;随强降水次数和范围的变化而年际差异较大，最高年份如2010年、2013年发生内涝的城市分别达258个、243个，最低年份如2017年、2007年也分别有104个、109个。随着我国城市经济和人口规模的不断扩大，城市内涝所造成的社会经济损失也愈加明显。以灾害程度较轻的2017年为例，当年城市内涝的受灾人口仍达218.72万人，直接经济损失达165.68亿元。需要指出的是，水利部所统计的上述受淹城市数据仅为内涝成灾的，是指江河洪水进入城区或降雨产生严重内涝造成经济损失或人员伤亡的城市，而一般城市内涝若无较大的经济损失或明确的人员伤亡则不在统计之列，多次受灾也只统计一次。实际上，我国城市由于排水系统不完善，遇强降水或连续性降水超过局地排水能力时，城市内低洼地段产生积水的现象十分普遍。

由于城市个体遭受强降水而发生内涝的概率一般为多年一遇，且具有历时过程短、直接损失不明显等特点，过去城市建设对城市内涝的防治重视不足。2013年《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》提出，“编制完成城市排水防澇设施建设规划，力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系”。通过这些年的实践，城市内涝防治既有成功的案例，也有治理乏力的地方。城市内涝防治工作必须进一步持续加强，切实落实城市政府的主体责任，切勿让严重积水内涝成为我国城市久治不愈的通病。城市内涝频发的原因分析。

在全球气候变暖的背景下，强降水事件的发生频率和强度增加，继而在一定程度上增加了洪涝灾害发生的风险。就城市而言，城市内涝的发生主要还是城市排水防涝系统跟不上城市建设的步伐所导致，包括不合理的城市规划和土地利用结构、排水防涝设施建设滞后、标准低、管理粗放以及错误的政绩观。

城市排水防涝的能力建设落后于城市规模的扩张速度，城市规模扩张导致城市发生内涝的风险增加。随着我国城市化的快速发展，城市建设面积迅速扩大，土地开发强度增大，城市积水内涝的风险点随之增多。城市地面硬化率高，林地、草地、湿地等透水地面不断减少，降低了自然的雨水渗透和滞蓄能力，城市降雨径流系数不断提高，以致城市排水管网的负荷不断加重，排水需求不断超过原有的排水能力。历史上我国城镇均建在地势相对较高的地方，一般洪涝灾害发生时多为“水大而城不淹”，天然的水系网络会将雨水滞蓄或自然排出。而近年来城市规模的蔓延式扩张，使原来地势相对低洼的地带也被高强度开发建设，从而改变了原有天然的水系格局和排水条件，造成雨水外排通道不畅。此外，城市规模的扩大、下垫面条件的改变导致城市“雨岛效应”加剧，城区短历时、高强度的局地暴雨增多，也使城市更加容易发生积水内涝。

“重上轻下”的建设方式导致城市排水防涝能力低下。长期以来，我国的城市建设存在“重地上、轻地下”的问题。城市排水管网等地下设施由于花钱多、看不见而得不到足够的重视，直接表现为排水防涝设施资金投入不足、设计建设标准偏低，从而造成城市排水防涝的能力建设滞后，无法满足城市建设的需要。根据《中国城市建设统计年鉴》的数据，2017年全国城市排水管道总长度为63万公里，人均约1.28米，建成区排水管道密度为9.51公里/平方公里。而在本世纪初，美国城市排水管道总长度就已达150万公里，人均管长在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里（2002年）;日本城市排水管道总长35万公里，人均管长为2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地区甚至达到50公里/平方公里（2004年）。我国城市排水系统的管网规模整体不足，同时为了节省建设成本，过去的管网建设标准低，也远远落后于发达国家。而且，我国城市排水管网的雨污分流系统仍未完全建立，2017年全国城市排水管道（包括污水、雨水和雨污合流）中仍有17.6%为雨污合流管道，用于排除降水的雨水管道与雨污合流管道之比为69.5%：30.5%。在排水管网建设欠账多、短期难以大幅提高的情况下，我国城市因暴雨发生内涝的概率高也就不足为奇。

排水管网设计标准滞后，老旧管网改造难度大。长期以来，我国城市规划设计理念较为落后，排水管网设计标准的制定缺乏前瞻性。在很长时期，我国并无专门针对城市内涝防治的设计标准，雨水管渠设计标准遵照《室外排水设计规范》执行。如2006年版规定的雨水管渠设计重现期标准为“一般采用0.5—3a，重要干道、重要地区或短期积水即能引起较严重后果的地区，一般采用3—5a”。2011年版将重现期调整为“一般采用1年—3年，重要干道、重要地区或短期积水即能引起较严重后果的地区，一般采用3年—5年”。2014年版雨水管渠设计重现期按照城镇类型和城区类型进一步提高，规定中小城市、大城市、特大城市的中心城区分别为2—3年、2—5年、3—5年。2014年版的《室外排水设计规范》，首次明确了城镇内涝防治设计标准，增加了内涝防治设计重现期和地面积水深度标准。2016年版再次修订，将雨水管渠的设计重现期提高到与发达国家和地区的标准基本一致。从以上短期内标准的多次修订和提高可以看出，我国城市排水设施的设计标准较为滞后，不断落后于城市内涝发生的防控形势。与此同时，由于资金投入的问题，以往多数地方排水设施的实际建设标准是按低限执行。按照新标准，原有排水管网大多需要改造，而地下设施的特点又使老旧管网改造提升的难度进一步加大。