银行结算账户管理体系存在的问题与建议

我国银行结算账户管理体系的发展，大体经历了三个阶段。一是计划经济下的账户管理体系。以1977年发布的《银行帐户管理办法》为标志，对计划经济下国有资金的规范使用发挥了积极的作用。二是市场经济形成初期的账户管理体系。以1994年发布的《银行结算账户管理办法》为标志，强化了银行结算账户的规范开立和使用，对促进经济金融秩序的好转起到了重要作用。三是市场经济快速发展下的账户管理体系。以2003年的《人民币银行结算账户管理办法》（以下简称《办法》）发布为标志,以账户管理系统和金融机构内部核算系统为主要载体的一整套人民币银行结算账户管理体系日益成形。它对于从源头上加强现金管理，规范经济行为，维护金融稳定，遏制洗钱、金融诈骗等违法犯罪行为，起到了十分重要的作用。但随着我国经济的蓬勃发展，现行银行账户管理体系的诸多弊端也日益显露，亟需加以改进。 下载论文网 　　 一、当前账户管理体系存在的主要问题 　　 （一）开户银行法律地位尴尬。目前，银行结算账户行政许可程序如下：开户申请人持有关开户申请材料向拟开户银行提出申请→银行申核后持有关申请材料向当地人民银行提出申请→人民银行审核后，作出是否许可的决定，并将决定文书交开户银行→开户银行根据人民银行的决定，是否为开户申请人开立账户。从上述操作流程看，开户银行在账户许可行政法律关系中处于被许可人的地位。但《人民币银行结算账户管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）第六条规定，“开户许可证是中国人民银行依法准予申请人在银行开立核准类银行结算账户的行政许可证件”。从文字表述看来，《实施细则》中的申请人和颁发对象均为存款人，因此，被许可对象应是存款人。若对上述操作过程中开户银行的法律地位作出符合《行政许可法》及《实施办法》的解释，则可将开户银行视为存款人（开户申请人）的委托代理人，其代理申请开户许可的行为可视为银行为客户提供的一种中介服务。但根据《实施办法》的规定，申请人委托代理人提出行政许可申请的，应当提供委托人、代理人的身份证件和委托书。目前，基层央行账户许可操作实践中，由于对开户银行法律地位认识不清，因而对开户银行代理人资格没有作相应的审查，一旦因为开户银行的过错而导致作出错误的行政许可决定时，人民银行作为许可机关涉诉风险较大。 　　 （二）行政许可手续复杂，效率不高。从上述行政许可过程来看，申请人开立账户必须经过开户行、人民银行，再由人民银行到开户行，最后行政许可文书才能到达开户申请人手上，一旦开户申请人提供的资料不全，由人民银行退回开户银行，再由开户银行通知开户单位，由开户单位补齐资料，重新报送，一个账户的开立要几个星期甚至几个月，许可效率不高。 　　 （三）存款人资料的真实性难以核实。虽然我国在客户身份确认方面提出了“了解你的客户”原则，但是基层银行业金融机构获取客户信息的渠道非常有限。由于银行工作人员不具备鉴别证明文件真伪的专业知识，除了可以通过公民身份信息核查系统确认客户提交的身份证信息的真实有效性之外，在确认营业执照、组织机构代码证、税务证等信息真实有效性方面缺乏有效的系统支撑。银行工作人员对客户信息的真实有效性只能做到表面化的审查，且不同的柜员在工作经验及判别虚假账户资料的敏锐性方面存在差异，难以确保账户资料的真实性。 　　 （四）对账户日常使用监管力度较弱。一是监管手段落后。目前的账户管理监管工作基本上仍是依赖手工翻阅传票，查阅开销户记录和分户账的方式进行，效率较低。二是监管覆盖范围小。随着经济的不断发展，银行机构越来越多，账户数量越来越大，但因人力不足，难以开展大面积排查，覆盖银行业金融机构网点比率不高，且时间跨度很长。三是非现场监管难度大。目前人行账户管理系统没有与金融机构核算系统联网，人民银行对账户资金日常流转情况进行跟踪监测的难度非常大，非现场监管乏力。 　　 （五）账户管理制度存在不足。一是政策制度多而散，缺乏整体性连续性。近年来，人总行多次以规范性文件的形式补充、修改、完善银行账户管理制度，但修订之处往往是局部的、零散的，相互间衔接不到位，缺乏对银行结算账户管理工作的整体把握和贯通，缺乏全局性和连续性。二是一般存款账户的开放式管理和专用存款账户的模糊式管理削弱了基本存款账户的统驭地位。《办法》虽然强化了基本存款账户统驭地位，但同时又放开了一般账户的开户条件，扩大了一般账户的使用范围。各银行机构为争拉存款大户，除不能直接取现金外，其他应由基本存款账户办理的日常经营活动的日常资金收付及其工资、奖金支付等业务，均通过一般存款账户进行处理。少数金融机构甚至将一般存款账户资金转入其内部员工的个人结算账户后再支取现金，或将一般账户资金转入关系单位基本存款账户再支取现金，如此操作一般账户俨然成了基本账户。《办法》虽然对开立专户的条件进行了一些规定，但未对提供证明文件的财政部门、主管部门、政府部门的级别作出具体明确的规定，特别是未对其他按规定需要专项管理和使用的资金作出详细的说明，部分存款人为了达到多头开户的目的，利用这种模糊的规定大量开设专用存款账户，甚至将不属于专项范围内的资金往来，也进入专户，把专户当作基本户来使用，大大削弱了基本账户的统驭地位。三是账户年检制度名存实完。《办法》虽对年检作出了规定，但对年检的方式、时间、开户单位应提供的资料、开户银行如何操作没有作出详细规定，银行各自为政，很不规范，部分银行干脆不进行年检，加上《办法》对未年检的行为缺乏必要的惩戒手段，账户年检名存实亡。四是对部分违规行为缺乏相应的责任追究。《办法》和《实施细则》规定：应执行生效日制度、应执行临时存款账户有效期制度、应执行预留印章管理制度、应建立账户年检制度、应明确专人负责账户的管理、应建立账户管理档案等，但是对银行不遵守上述规定的行为缺乏相应的责任追究，没有作出相应处罚规定，使得人民银行在实施账户管理、督促金融机构纠正违规行为的过程中，缺乏法律依据的支持，难以保证规定的有效执行。 　　 二、构建全新账户管理体系的设想 　　 取消账户行政许可审批事项，放开银行办理账户业务自主权，改变央行账户行政许可操作者及管理者的双重身份，做好行使账户监管职能的管理者身份。所有账户的开立都实行备案制，开户银行通过账户管理系统向当地人民银行备案，人民银行通过账户管理系统对开户银行账户开立、使用、撤销等情况进行实时监测。具体流程如图1。 　　 　　 此模式具有四大优点：一是解决了开户银行在银行结算账户行政许可中尴尬的法律地位，同时大大缩短了开户办理时间，提高了办事效率。二是可以有效解决当前银行经办人员不能有效识别营业执照、组织机构代码证、税务登记证等开户证件真实有效性的问题。三是由银行自主办理账户审批业务，其业务自理，风险自担的客观现实势必加重银行的责任心，减少在开户资料真实性、完整性、合规性审核上对人民银行的依赖心理。四是强化了账户系统的监测功能。人民银行可实现账户及账户资金流量与存量的全面监测，及时掌握银行各类账户动态，有效预警和监控非法账户，有效打击多头、异地开户逃避银行债务或从事洗钱、诈骗等违法犯罪活动。同时可减少现场监管工作量，提高监管效率和监管覆盖面。 　　 三、建立新型账户管理模式的措施与建议。

（一）完善账户管理系统。一是增加影像扫描储存功能。开发账户管理资料影像软件，植入账户管理系统，使账户管理系统银行客户端能在录入存款人基本信息时能同时把各类书面材料扫描入账户影像系统，提交人民银行，实现账户资料的无纸化传递与存储，既减少了商业银行业务人员往返人民银行的次数，解决了商业银行的实际困难，又减少了人民银行保管账户纸质资料的成本，且方便了各类资料的查阅。二是建立多功能联网核查系统。以公民身份信息联网核查系统为模板，实现与工商、税务、技监、民政等部门联网，建立多功能联网核查系统，并将该系统与账户管理系统、征信系统进行整合，使账户管理系统能够涵盖多方位的信息，当银行录入客户基本信息时，账户管理系统自动向工商、税务、公安、技监等联网系统发出征询，相关系统校验各类信息真实有效与否，并将结果反馈至账户管理系统，使经办人员对客户基本信息、信用信息等进行全面把握，真正实现了解客户，逐步实现账户管理的操作风险控制从“人工为主”转向“系统为主”。三是实现账户管理系统与金融机构核算系统对接。开发账户管理系统与金融机构核算系统对接程序，实现两大系统的稳定对接，以强化账户系统的监测功能，人民银行可实时了解存款人账户开立与使用情况，及时掌握金融机构各类账户动态，有效预警和监控非法账户。同时可减少现场监管工作量，提高监管效率和监管覆盖面。四是增加银行端开户通知书打印功能。在账户管理系统的银行端增加开户通知书（样式如图2）打印功能，用以替换原由人民银行核准时发放的开户许可证。通知书一式两联，一联存款人留存，一联开户银行留存，与纸质开户资料统一保管。 　　 　　 （二）修订完善账户管理制度。对现行账户管理规章制度进行一次全面的、彻底的梳理，对已不适宜的条款予以废止，对欠缺的内容进行完善补充，对抽象笼统的概念加以解释说明，对盲点、空白点建章立制，使其更具普及性、操作性和法规性。一是对单位结算账户进行重新分类。建议将单位银行结算账户分为基本存款账户、专用存款账户、临时存款账户，取消一般存款账户。自大小额支付系统上线以来，个人银行结算账户已实现了全国通存通兑，可以把这种方式延伸到单位结算账户，一般存款账户的设立已经没有存在的意义，取消一般存款账户可减少单位的开户数量，更加利于账户的管理。二是细化专用存款账户开设条件。要明确开户证明文件出具部门级别，对各级政府及部门发布与设立专用存款账户相关的文件，应确定公文效力，以防止政出多门现象的发生。对县级各部门、乡镇级人民政府出台文件涉及到专用存款账户能否作为开户依据作出规定。对“其他需要专项管理和使用的资金”作出详细规定。三是制订账户年检细则。要制订全国统一的账户年检细则，详细规定年检的方式、时间、开户单位应提供的资料、开户银行如何操作等。四是明确各类违规行为的处罚。对罚则中遗漏或不明确的条文进行细化，明确各类处罚的相关规程（处罚标准、处罚幅度、处罚额度等）。如增加未执行生效日制度、临时存款账户有效期制度、预留印章管理制度、账户年检制度、专人负责账户管理制度、账户档案管理制度等违规行为的处罚，为基层账户管理提供法律支持。