地方法治建设是国家法治化的有效路径
一、地方法治建设的逻辑可能性 所谓地方法治建设，是指区域性共同体在国家法治的基本框架内。根据本地区经济社会发展的实际情况，就依法限制公共权力、保护公民自由与权利、调节各领域社会关系所做出的建设性努力及相应的具体制度安排。它是国家法治原则和基本法治制度在地方上的具体化。同时也是法治制度在最前沿层面的实践创新。 任何一个国家的法治都不可能从天上掉下来，而是从本国经济社会生活中生长出来。多元化的经济社会生活、日趋扩展的社会人际交往不断增强着人们对法和法治的要求。对这种权利要求，地方性的公权机关往往最敏感，而且他们也往往最先承受此种社会压力。地方性的公权机构敏感于这种社会要求而在法治方面做出的一些建设性努力，即构成一国法治制度的最初萌芽。另一方面，国家的法治原则也必须在地方上得到贯彻和落实，国家的法治制度也应该在地方上得到有效执行。因此，在国家法治的大框架内确实也存在一个地方法治建设的巨大空间。法治的发生逻辑决定了地方法治建设的可能，而法治的实现逻辑则决定了地方法治建设的必然。这是我们提出地方法治建设的基本依据。 就我国情况而论，地方法治建设也是基于现实国情而应该做出的政治选择。我国是一个大国，各个地区的经济社会发展水平、历史文化传统、人口基本素质都有明显差异：更重要的是我国自古以来就没有法治的制度传统和文化传统，法治对我们而言完全是一个外来的政治文明构件。对于我们所不熟悉的东西，我们只能通过地方性的法治实践逐渐熟悉起来，逐渐形成对法治的认同和信仰。因此，地方性的法治实践是一个国家法治建设最扎实最深厚的基础；而且，我们转入社会主义法治国家建设的轨道还没有几年，很难一下子就从国家层面提供一套健全的法治制度框架供各个地区复制，能够在整个国家各个地区统一施行的只能是基本的法治制度，更多的具体的法治制度还有待于各个地方的实践创造。这是地方法治建设的现实根据。 二、地方法治建设的有益探索及其特点 早在二五普法初期。一些地方就开始了地方法治建设的初步努力。进入四五普法时期，地方的各项依法治理工作更进一步推进。五五普法以来，各地紧紧围绕经济、政治、文化和社会建设，及时制定了依法治省(市、区)规划。继法治江苏之后，浙江又提出法治浙江的地方法治建设发展战略。其他省份和地区也在地方法治建设上做出了许多切实的努力。通过这些创造性的法治建设实践，地方依法治理工作取得明显成效，地方法治建设水平有了显著提高。 目前，地方法治建设有以下几个特点： 一是由地方党委发动，并把地方法治建设作为地方发展环境建设和地方政治文明建设的重要内容。地方党委是地方法治建设的直接政治动力源。地方党委提出地方法治建设首先是为了改善地方经济社会发展的制度环境，增强发展的横向竞争力；其次是为了规范人们的生产与生活行为，调节各种社会关系，提升经济与社会生活的秩序化程度：再次是为了规范公权力的运用，保护人们的自由、权利和一切合法权益。地方党委对法治化的觉识在一定程度上左右了地方法治建设的启动和进程。 二是把依法行政和司法公正作为地方法治建设的主要着力点。当前，深深困扰着社会运行和人们生活的是公权力运行的不规范。这在行政机关表现为不作为和乱作为。在司法机关表现为司法不公。行政违法和司法不公现象在地方上尤其严重，常常导致社会矛盾的激化，并时而引起一些群体性冲突。因此，地方法治建设必须把依法行政和司法公正作为主要着力点，切实解决与人民群众切身利益密切相关的这部分公共权力的运行规范问题。可以说，抓住了依法行政和司法公正，也就抓住了地方法治建设的关键。 三是以广泛深入的普法宣传教育作为地方法治建设的基础性工程。法治只有为最广大的民众所了解熟识和掌握。才能从社会和民众中获得自己存在和运行所不可缺少的深厚基础。基于此，各地在法治化过程中都把普法宣传教育作为地方法治建设的基础性工程。通过报纸、电视、广播等大众媒体和开展送法下乡、法律进社区、普法讲座等活动，把法律知识普及到民众中去，使民众知法、懂法、守法，善于运用法律武器维护自己的合法权益，从而逐渐强化民众对法律以及法定机构的信仰。这是法治生生不息的社会土壤。 四是把地方法治建设与地方行政体制改革、维护社会稳定与和谐、规范市场运行等工作结合并进。法治的客体是公共权力及其运行，法治的直接目的是社会的秩序化。因此，法治建设必须和其他工作结合并进。一些地方通过转变政府职能、深化行政体制改革，尤其是深化行政审批制度改革，以约束政府的管制性权力，使政府真正转变到公共服务者的角色上来：另有一些地方以平安社区为抓手，推广警民联防、群防群治、治安与保安相互支撑的综合联防机制，有效地保障了一方平安；还有一些地方通过加强市场经济和现代社会所必需的经济性监管和社会性监管，维护市场的法治化秩序，规范市场运行，保障劳工和消费者等弱势群体的合法权益。可见，地方法治建设并不是孤立进行的，而是常常与其他工作结合并进，并贯彻体现在其他工作的秩序化努力当中。 五是通过客观中立的法治指数评估来促进地方法治建设。这也是地方法治建设的一大亮点。法治指数是指一个地方法治建设的程度。我国一些省市在借鉴国际经验基础上，推出了地区性的法治指数评估。比如浙江杭州市的余杭区于2006年委托高校设计出针对余杭区法治建设状况的法治余杭量化评估体系。2008年。余杭区运用这套法治量化评估体系对区委区政府、区级机关、各乡镇街道和农村社区的法治状况进行评估，得出余杭法治指数为71.6的评估结论。这一做法在全国产生了广泛影响，目前，理论界和实务界尽管还有一些不同看法，但它客观上会对一个地方的法治化进程产生积极有益的促进作用。 三、地方法治建设必须恪守的约束条件 地方法治建设是法治建设的一个创造性实践，既要坚持法治的普遍性价值。排除因地而异的特殊主义倾向，又要考虑到地方实际情况的约束以及与地方实际情况的适应性。因此，在地方法治建设过程中，必须注意恪守一些约束条件。 一是与国家法治的衔接，以保证法治的统一性。我们一定要明确，我们所需要的是地方法治建设，而不是法治地方化。我们绝不能在地方法治建设过程中把法治的原则给扭曲掉，把法治的精神给过滤掉，否则地方法治建设就会走上歧路。 二是与地方风俗习惯的衔接，以保证法治的适用性。在地方法治建设过程中，我们应该注意与地方风俗习惯的衔接，吸收地方习俗中有益的成分。这样，既可以完善地方法治的规范体系，也可以增强法治规范在社会层面的适应性，使法治规范更好地为民众认可与接受。 三是相关系统之间的衔接，以保证法治的系统性与协调性。地方法治建设涉及众多相关系统，法治要真正运行起来。这些系统层级之间的协调互动是非常必要的，任何一个环节的缺漏或者滞后，都会影响到地方法治建设的整个系统，影响到地方法治建设的总体水平。因此，地方法治建设应致力于整体推进，各系统相互支撑、相互促进，共同推动地方法治建设进程。 四是与体制改革的衔接，以保证法治的后续性。从我国当前的实际情况看，地方体制改革还在不断走向深入，地方本文由收集整理法治建设也就需要与体制改革相衔接，始终以体制改革为前导，通过立法性活动，将体现法治精神的制度安排确立下来，使之成为权力运作的常态，如此，地方法治建设也就获得了源源不断的实质性推力。