全民法治实践 参和权利和责任(1)
内容提要：本文从全民法治实践的角度对依法治理主体的基本理念与实践问题进行了系统研究，在此基础上分别探讨了公民在依法治理中的权利、责任及参与机制，党和国家机关在依法治理中的地位、作用和职责，以及其他组织对依法治理的参与问题。 关键词：全民法治实践，依法治理主体，公民，国家机关，其他组织。
发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。发展社会主义民主政治的基点在于，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。而依法治理是实施依法治国方略的重要组成部分，是全民参与和承担的当代法治实践，是一个宏大的社会系统工程。近些年来各地推进依法治理的全民法治实践经验证明，要进一步完善党委领导、人大督促、政府实施、司法保障、各方参与的依法治理工作机制，形成地方依法治理、行业依法治理、基层依法治理并举互动的新格局，以推进依法治国方略的贯彻实施，首先必须系统研究和妥善解决有关依法治理主体的理论与实践问题，积极探索发展依法治理主体理论和完善依法治理主体制度的新途径、新方法。因此，本文从如下四个方面试加讨论、略陈管见，以供批判。
依法治理的主体，是指具体推动依法治理工作的组织和个人，也即依法治理的组织者、执行者和参与者，包括公民和其他个人、各级各类国家机关、依法治理组织领导机构、其他有关组织等等，其中国家机关和依法治理组织领导机构是主要责任者。依法治理主体是依法治理系统工程中最重要的因素之一。
依法治理主体的主要特点有三：一是范围广泛性，依法治理主体既有组织也有个人，既包括中央国家机关也包括地方国家机关，还包括各行业、各层次的组织机构；二是目标一致性，各类依法治理主体从事依法治理工作的共同目标，是为了创建经济与社会发展所需良好的法治环境，积极推进依法治国方略，加快建设社会主义法治国家；三是分工合作性，各个依法治理主体扮演特定的角色，从不同的角度、层次和方式，分工配合地实施依法治理，以实现依法治理工作成效的最大化。
对于依法治理的主体，可从不同的角度分类：从参与依法治理工作的组织形式，可划分为组织主体和个人主体；从参与依法治理工作的法律依据，可划分为法定主体和一般主体；从参与依法治理工作的具体环节和参与程度，可划分为依法治理的组织者、执行者、参与者；从与依法治理行为责任的联系程度，可划分为对依法治理负有直接责任者，即直接主体，以及对依法治理负有间接责任者，即间接主体，而公民属于既负有直接责任又负有间接责任的主体，可称之为实质主体。[1]。
依法治理主体是一个立体互动的圈层结构式网络体系。从纵向来看，其最上层是依法治理工作的组织领导和协调机构，即各级的普法依法治理领导小组及其办公室；处于中间层次的是承担地方、行业、基层依法治理工作的各类正式组织和非正式组织；作为其基础的是以各种形式参加依法治理工作的广大人民群众。从横向来看，普法依法治理领导小组及其办公室处于核心位置，其外层是承担地方、行业、基层依法治理工作的国家机关，再外层是其他各类组织，最外层是参加依法治理工作的广大人民群众。依法治理主体网络体系中的这些组成要素，各居其位、各司其职、紧密联系、相互配合，从不同的层次、角度和方式来分工配合地实施依法治理，实现依法治理的共同目标。
作为依法治理的主体，无论是组织主体还是个人主体均应具备一定的条件，包括必需的权利能力、行为能力、责任能力和社会信誉度，或者说包括个人自然条件、政治面貌条件和业务能力条件。例如，被剥夺政治权利的服刑人员就不具备作为行政执法人员这样一类依法治理主体的基本条件。
承担某一类依法治理工作须具备某一类主体资格，否则其作出的行为属于越权无效行为。所谓依法治理主体资格，是指符合法定条件的组织或个人经过一定程序所获得的某地域或系统内依法治理主体的法律地位，其标志往往是拥有某种资格证书或标志，如行政执法资格证。而某种依法治理主体资格的获得、维持、变更和丧失，均应依循一定的程序。例如，从事某一类市场管理行政执法工作的组织，必须是依法正式成立的机构并得到相应的法定授权或合法委托，从事某一类市场管理行政执法工作的人员，须通过特定的考试考核认定程序获得行政执法资格证才能上岗执法。特别是对于司法机关工作人员来说，法定的任职资格条件更高。例如法官的任职资格，现已要求必须既通过统一的国家司法考试又通过法院系统组织的任职资格考试才能够获得，可见资格门槛已设置得相当高。
依法治理主体应当拥有相应的权利（权力），这是其完成依法治理工作任务的必要条件。这主要包括调查了解情况、依法作出行为、作出决定、提出建议等多方面的权利（权力）。依法治理主体所拥有的依法治理权利（权力）不能随意放弃，否则应承担相应的责任。例如一名人民警察在下班回家途中（公务员和企事业职工上下班途中被视为工作准备时间和工作延续时间）遇见人民生命财产正遭受重大威胁，应积极实施救助，否则就要承担行政不作为的相应法律责任以及道义责任。
依法治理主体的义务（责任），分别包括政治、行政、社会、法律或道义方面的义务（责任），尽管范围、类别和程度各不相同，均应合法适当地履行和承担。依法治理主体的权利与义务、权力与责任是相互联系和统一的，既不能随意强加，也不能随意放弃。
通过十几年来的普法教育和依法治理活动，广大人民群众依法办事的意识明显增强，主要体现在三个方面的变化：一是学法懂法的积极性大大提高；二是依法参与的自觉性大大提高；三是依法维权的意识大大提高。但从我国各地各行业推行依法治理的具体情况来看，在依法治理实践中仍然程度不同地存在许多与主体有关的现实问题，主要是：
不少人在观念上还存在误区，误以为依法治理只是政府机关的事情，与公民个人关系不大。所以，有的国家机关及其工作人员对于人民群众参加依法治理工作抱持一种忽视、轻视、顾虑等消极态度；有的公民对于参加依法治理工作也抱持一种与己无关、多一事不如少一事的消极态度。这样的认识误区和消极态度，必然大大制约依法治理民主参与程度的提高。2.部分参与者不具备主体资格条件。
这是一个社会各方面反映强烈且长期存在的老大难问题。例如在某些地方、某些领域，一些根本完全不具备执法人员条件和资格的人员以检查员、联防队员、交通协管员等身份上岗执法，频繁发生与管理对象的严重冲突，既损害了行政管理相对人的合法权益，又损害了政府机关形象，弊端甚多。
3.办事机构不尽统一，指导基层不够有力。
在一些地方，依法治理领导小组的办事机构，有的设在当地人大，有的设在司法局，有的设在政法委，还有的设在政府法制办，很不一致。由于机构和体系不统一，造成对基层（街道、乡镇）依法治理工作的指导存在诸多不便，上下脱节，形不成整体合力。例如，上级布置工作找不到“腿”，下级汇报找不到门；最极端的是一些普法和依法治理分开的办事机构，既看不到中央、地方的有关文件，听不到工作部署，又无法参加上级召开的相关工作会议，领会不了上级精神，在工作中只能凭想当然办事，基层依法治理工作的能力和水平很难得到提高。
4.基层司法行政队伍力量亟待加强。
基层司法行政机构在依法治理中承担着重要职责。但由于管理体制没有理顺，在一些地方，司法助理员的编制、司法科（司法办公室）的设置过去长期没有得到解决，在一定程度上影响了队伍的稳定和工作的开展。[2]。
依法治理是一项宏大的社会系统工程，需要一定的物质投入。但是从一些地方的情况看，开展依法治理工作的经费未能列入地方财政预算，经费投入多少往往取决于有关领导同志个人的重视程度及其与有关部门之间的关系程度，故经常是“有钱就干、没钱不干、钱多多干、钱少少干”，或者是区县布置工作，街道（乡镇）出钱办事。
6.权限不清、职责不明、权利与义务（权力与责任）脱节。
这也是现实生活中比较突出的问题。特别是由于行政组织法律制度建设相对滞后，一些行政执法机关之间的职权职责界限不够明晰，超越权限执法特别是超越权限作出行政处罚、行政强制，致使权力与责任脱节的问题时有发生；公民不能自觉守法和依法维护社会秩序的现象也比较常见。
7.失职渎职、滥用权力（权利）、以权谋私。
这方面问题涉及到依法治理主体的品质、动机、目的和法律后果，属于比较严重的问题。例如权钱交易，打击报复，行政不作为，不能确保一方平安，以罚款代替一切法律制裁，以及不合法的滥诉、缠诉和群体上访，等等。
上述问题的解决，需要在各级党委和政府的领导下，调动社会各方面力量的积极性和创造性，包括中央和地方两方面积极性、国家机关和人民群众两方面积极性、正式组织和非正式组织两方面积极性，从突出的现实问题入手，通过观念更新和制度创新，逐步建立起新的依法治理运行机制。[3]为此，特别需要解决好法制教育与依法治理的关系，有针对性地进一步加强法制教育。法制教育和依法治理是一个问题的两个方面：依法治理不仅是具体地实践依法治国的基本国策，而且它本身就是一种无形教育，会激发起广大公民学法、守法、用法的自觉性，大大提高法制教育的效果；同时，法制教育又为依法治理提供思想基础，有力地推动各项工作沿着规范化、制度化的方向发展。在一些地方的现实社会生活中，权大于法、情大于法、有法不依、执法不严的现象广泛存在，严重削弱了法律的权威地位，极大挫伤了广大公民学法的积极性和热情，成为制约法制教育深入开展的一个心理因素，这是一个亟待解决的难点问题，必须引起全社会的高度重视。当务之急是各级国家机关特别是行政执法机关和司法机关的工作人员应率先垂范，坚决贯彻依法行政和公正司法原则，带动全社会形成学法、守法、用法、护法的良好风气，真正树立起法律至上的权威地位。
我国现行宪法第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。依法治理作为一项国家事务、社会事务和法制建设事业，广大人民群众既可以通过自己的代表和权力机关去推进，理所当然也可以在一定程度上保留行使部分国家治理权，直接参与管理某些国家事务、社会事务和法制建设事业，无疑应当成为依法治理工作的主体。只有全民参与依法治理，预期的依法治理目标才能更好地实现。
中国共产党第十五次全国代表大会确立了依法治国的基本方略，并且通过修宪程序将其载入了现行宪法；党的十六大进一步强调了依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权，要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这是我国社会主义事业发展的划时代的里程碑，也是邓小平理论和“三个代表”重要思想的组成部分，是发展社会主义政治文明的必然要求。所谓依法治国，就是广大人民群众在中国共产党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，实现社会主义民主的制度化和法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治理作为依法治国的具体实践，需要付出艰巨而不懈的努力，才能实现社会主义民主和各项事业的制度化和法律化。人民当家作主是我国社会主义民主的根本原则。我国的民主政治建设就是要实现一切权力属于人民，使全体人民以主人公身份平等地、普遍地参与一切国家大事，不仅仅享有政治权利，而且还享有在经济生活、文化生活和社会生活等各个方面的民主权利。党的十六大政治报告指出：要保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。民主和法制是分不开的，建设社会主义民主政治，必须大力健全社会主义法制，否则无法稳健可靠地实现社会主义民主政治发展目标；反过来说，要健全社会主义法制，必须大力发展社会主义民主，发挥人民群众在依法治理工作中的主体性作用。
我国“四五”普法规划也明确要求，以江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，立足于国家“十五”计划确定的宏伟目标，立足于建立和完善社会主义市场经济的客观需要，立足于依法治国的总体要求，继续推进普法依法治理工作的深入开展，保障和促进经济建设和社会各项事业的健康发展。“三个代表”重要思想，集中概括了我们党和国家一切工作的根本方向、根本准则、根本依据，对党和国家的各项工作都具有重大指导意义，也为依法治理工作的深入开展指明了方向。依法治理工作要按照“三个代表”的要求，积极为保障和促进先进生产力的发展服务，为坚持中国先进文化的前进方向服务，为维护最广大人民的根本利益服务。在我国任何时候都必须坚持尊重社会发展规律与尊重人民群众历史主体地位的一致性，坚持为崇高理想奋斗与为最广大人民谋利益的一致性，坚持完成党的各项工作与实现人民利益的一致性。由此可以更好地认识和把握我国全体公民在依法治理这一伟大社会系统工程中所应扮演的角色和承担的使命。 （二）公民在依法治理中的基本权利与义务。
我国公民作为依法治理工作的重要主体，由宪法和法律明确规定了同公民参加依法治理有关的一系列法定权利和义务。对此，可从如下三个方面来看：
1.现行宪法确定（或蕴涵表达的）同公民参加依法治理有关的权利。
这方面的权利主要有：平等权（第三十三条、第四十八条），选举权、被选举权和罢免权（第十七条、第三十四条），参加管理的权利（第二条、第十六条、第十七条），知情权（第四条、第二十七条、第一百二十五条），直接和间接的监督权（第三条、第二十七条），批评和建议的权利（第二十七条、第四十一条），申诉、控告或者检举的权利（第四十一条），辩护权（第一百二十五条），公民权利受到国家机关及其工作人员侵权时依法取得赔偿的权利（第四十一条），等等。
这方面的义务主要有：接受教育（当然包括普法教育）的义务（第四十六条），不得损害公共利益和他人合法自由与权利的义务（第五十一条），维护国家统一和全国各民族团结的义务（第五十二条），遵守宪法、法律、纪律、公共秩序和保守国家秘密、爱护公共财产、尊重社会公德的义务（第五十三条），维护祖国的安全、荣誉和利益的义务（第五十四条），依法服兵役和参加民兵组织的义务（第五十五条），依法纳税的义务（第五十六条），等等。
除了宪法之外，在现行的行政实体、程序和诉讼法律中，刑事实体和诉讼法律中，民事实体和诉讼法律中，还有大量法律规范确定了同公民参加依法治理有关的权利和义务，例如：平等权利（行政诉讼法第七条，刑事诉讼法第六条，民事诉讼法第八条），辩护权利（行政诉讼法第九条，刑事诉讼法第十一条，民事诉讼法第十二条），不得有特权的义务（刑事诉讼法第六条），知道案情者有作证的义务（刑事诉讼法第四十八条，民事诉讼法第七十条），等等。
公民在依法治理中，无论是作为参与依法治理的主体，还是作为行政管理的相对人，都应当严格守法遵纪、接受管理、正当行使权利、积极履行义务，否则就要承担相应责任。主要包括法律责任、道义责任和政治责任：
1.法律责任。
如果公民的行为侵权违约，就要承担赔礼道歉、赔偿损失等相应的民事法律责任；如果公民的行为违反行政法律，就会受到罚款、吊销证照等相应的行政处罚；如果公民的行为触犯了刑事法律，就会受到拘役、有期徒刑、剥夺政治权利等相应的刑事制裁。
2.道义责任。
如果某个公民的行为（包括作为或不作为）并不违反行政法律或未触犯刑事法律，或尚未达到法律规定必须予以行政处罚或刑事制裁的程度，但他以消极态度对待依法治理，其行为违背了公序良俗，造成了一定的社会伤害或增大了社会成本，则理应受到公众的消极评价和社会舆论的公开谴责，同时也会受到其良心的自我谴责。这种否定性的社会评价和内心自省，造成巨大的心理张力和压力，可以说是一种道义责任。
3.政治责任。
如果许多公民都以消极态度对待依法治理工作，致使这项工作的运转和成效严重滞后于社会发展的客观要求，造成了极不利于经济与社会发展的法制失序状态，甚至影响到政治与社会稳定，从而制约政治文明的发展，那么受到损害最大的还是广大人民群众，因为这种严重政治后果和社会代价最终要由民众自己承担。这也是不言自明的道理。
公民作为主体参与依法治理，这是我国实施依法治国方略的进程中需要长期坚持的民主与法治原则，其实现的渠道和方法是多层次多方面的，包括间接参与和直接参与。例如，坚持和完善人民代表大会制度是公民参与依法治理的基础，这是一种间接参与方式；完善村民（居民）自治、扩大直选范围、完善评议行政首长和推进政务公开等行政民主制度、发展行业协会等行业自治组织等等，是公民直接参与依法治理的必要条件和重要内容。对此，可通过公民参与城市治理、公民参与行政管理、公民参与法制监督等直接参与的方式，来加以认识和把握。
相对于日益繁重的城市管理任务而言，城市政府拥有的资源是有限的。如果没有城市利益相关者的积极参与，难以保证形成科学的决策，难以保证法律和政策得到有效落实，对公共权力的监督也难以取得预期效果。因此，首先要积极探索新机制，吸引城市利益相关者参与城市治理。城市政府可以通过听证会的方式直接听取各利益相关者的意见，协调各种利益，增加决策的科学性、透明度，有利于政府的法令和政策得到广泛理解和支持，也有利于加强社会监督和减少行政腐败。比如，城市规划管理，可以在政府统一控制城市规划权的前提下，吸收城市利益相关者广泛参与，集思广益。在制定城规划过程中，由城市规划主管部门主导，吸收土地管理部门、公共服务企业、城市规划专家以及其他利益相关者共同参与，并公开征求社会各方面特别是广大市民的建议，使城市规划尽可能符合城市发展的客观规律，提高城市规划的透明度，并使各城市利益相关者明确各自的权利和义务，有利于城市规划的监督落实，并减少不正当干预。其次，开展多种教育形式，提高市民素质及参与城市管理的能力。通过教育和培养，让利益相关者充分认知自身的权利和相应的义务。比如，目前城市交通秩序不好，有的人为了抢几秒钟时间公然闯红灯，影响其他车辆和行人通行与安全。这种人的行为是只顾自己的通行权利，不顾别人的通行权利，不履行遵守交通规则的义务。因此，要从根本上改善交通秩序，除了改善道路条件和交通警察加强执法，还应提高全社会的遵纪守法意识。
这里以美国许多城市吸引利益相关者积极参与城市建设和管理的做法来加以比较。在美国许多城市，已形成调动利益相关者全过程参与城市治理，充分实现公民参与城市管理权利的一整套机制，这是其提高城市管理水平的重要保证。这主要包括如下四个环节：其一，各利益相关者共同参与“发现”城市的问题。在美国，被列为市政府或市议会的议题，从形式上看是由政府官员或市议员决定的，实际上他们只是利益相关者的代言人，他们的问题可能是联邦政府的指示或建议，可能是某政府官员为了政绩而提出的发展报告或某议员为了争取选票而采纳的选民要求，也可能是为某个利益集团服务的媒体提出和渲染的问题。其二，参与决策。由于公共资源有限，“发现”的问题必须通过一定的程序确定解决问题的优先顺序和具体的优先解决方案。这一过程涉及各方面的利益，需要各利益相关者共同参与决定。以城市总体规划为例：城市规划局不能单独决定，而是要协同城市规划师以及交通、环保、公共服务、文化、安全等相关领域的企业、团体、机构共同参与，还要公开征求市民意见，然后经过市议会审批通过成为法令，并报联邦住房和发展部备案。这种参与过程既是集思广益的过程，也是协调各利益相关者的合法利益的过程。因此，城市总体规划一旦确定下来，就有很高的权威性。按照美国许多州的法律，各个城市的“总体规划”就是一部“城市社区宪法”，是指导城市社区未来发展的蓝图。所有的城市发展，不论是私人的还是公共的，都不能超越这部“城市社区宪法”所包含的政策范围。其三，参与实施。由于市民广泛参与城市管理决策过程，决策过程和结果的透明度高，在实施过程中，各利益相关者只能按照形成共识的规则行事。仍以城市规划为例，由于城市发展方向、城市布局、各区域土地使用性质、各分区的详细规划、控高规划等，综合考虑了交通、文化等多种因素，协调了各方面的利益，如果在执行过程中任意改变，就可能会带来交通、治安等一系列问题，损害相关者的利益；同时，由于决策的透明度高，使利益相关者对自身的权利义务比较清楚，如果利益遭到损害，就会要求赔偿。例如，某栋建筑如果超过规划的高度，可能会影响到相邻建筑的采光或破坏整体协调；如果某建筑商任意改变住宅区中住宅的外观颜色，可能会影响邻居的审美视觉。这些都会遭到利益相关者举报，政府主管部门会立即要求违规者及时纠正，并予以处罚。如果某块土地确实需要改变使用性质，也需要召集各利益相关者开听证会，其中邻居的意见对最后的行政决定起着关键作用。其四，参与监督。科学的决策贵在落实，决策的落实贵在监督。由于城市管理决策把各方面利益较好地协调起来，能够有效调动利益相关者共同监督决策的落实，因此监督效率较高。否则，仅仅依靠执法部门监督，不仅成本高昂，而且效率也较低。例如常有这样的情况：一家公司计划在某居民区开一家歌舞厅，并承诺满足居民提出的安全等方面的合理要求，通过听证会获得了政府主管机关发放的许可证开业后，附近居民就可按照原先的要求来检查这家歌舞厅的音响、卫生是否超标，是否增加了社区的不安全性等，一旦违规立即举报，最后该歌舞厅因难以按照承诺的条件经营便只好停业。从美国的公民参与城市治理的经验来看，现代城市管理过程固然离不开行政机关，但如果没有利益相关者特别是广大市民的积极参与，则城市治理不仅效率低下，而且成本也会十分高昂。 2.关于公民参与行政管理。
行政民主化是20世纪后期以来出现的世界性潮流，对各国行政管理和行政法制产生了很大影响。在我国，逐步扩大公民参与公共行政管理的广度和深度，不仅是发展社会主义政治文明，加快现代民主化进程的要求，也是实现一个地方各项事业顺利发展的保障。为从制度上保证行政相对人对行政活动过程的民主参与，实现立法、行政、监督工作的科学化、民主化，应创新和完善各项行政民主制度。例如：（1）完善行政听证制度。我国《行政处罚法》、《价格法》等法律已经正式建立起行政听证制度。除了严格执行既有的法律规定，还可在其他重大行政决定方面（例如城市房屋拆迁、农村土地征用、涉及第三人利益的行政许可方面）实行听证制度，更规范更充分地保障利害关系人的意见得到充分表达，保障行政听证中的意见能够在最终决策中得到认真考虑。（2）扩大公民参与渠道。带有全局性的行政决策，例如经济与社会发展计划、财政预决算、制定行政规范性文件等重大事项，应当扩大行政相对人参与决策的制度化渠道，完善公民对政府部门政绩和政风进行评议以及民意调查等行政民主制度，以充分反映行政相对人的愿望和看法。（3）完善专家咨询和专家论证制度。在坚持和完善各地行之有效的政府法律顾问团制度的同时，还可应普遍建立起专职的政府律师制度（也称为公职律师制度），为各级政府机关及其行政首长决策提供更经常和直接的法律咨询，使其公务行为能够更加符合行政法治的要求，减少违法侵权的可能性。当然，在经济、科技等其他领域，也可建立健全类似的专家咨询机构，例如建立经济顾问团、科技顾问团、专门审议会等等。专门审议会制度是指由专家学者和各种团体代表通过专门审议会的组织形式，分别就各类重大决策发表咨询意见。日本等国的经验表明，专门审议会能够在地方立法、行政立法和制定规范性文件以及重大决策等方面，更充分和制度化地发挥专家作用和反映行政相对人的利益愿望，更充分地实现公民参与行政管理的权利。
公共权力行使过程及其监督过程的民主化，是法治国家推行民主政治、达到法治目标的内在要求。在我国，包括监督权力在内的一切公共权力属于人民，因而在监督工作中也应贯彻民主原则。广大公民是一支最基本、最广泛、最有潜力、也是最本源的社会民主监督力量。我国宪法第四十一条就公民的批评、建议、申诉、控告、检举等权利作出了明确规定，这是公民对行政进行监督的宪法依据。公民的监督权，可以通过所参加的各种社会组织来行使，也可以依法直接行使。我国已建立举报、信访、申诉、复议、行政诉讼等制度来保障公民的法定监督权的实现，并且有关制度随着社会生活的发展而不断改进和创新。诺内特和塞尔兹尼克曾指出：“法律参与的扩大不只是增进法律秩序的民主价值，它还能有助于提高法律机构的能力。”[5]因此，应充分发挥广大人民群众（以及新闻媒介、民主党派、人民团体和各种社会组织）在监督工作中的特殊作用，认真实行民主监督，达到提高综合监督效能，促进实现依法行政和公正司法的目标。
例如，现代行政管理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处也在所难免；而任何一种行政救济方式都有其局限性，所以不断拓展监督渠道和完善救济制度乃是客观要求。尽管我国已实行行政复议、行政诉讼等制度，但在实践中最终受到行政复议和司法审查监督的具体行政行为比较少，无法通过行政复议、行政诉讼得到救济的情形大量存在。[6]例如，在行政执法过程中公民受到执法人员的恐吓或辱骂，公民理应获得行政奖励而未能获得，公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等等，公民遇到这些情况都难以通过现行的行政复议、行政诉讼等常规渠道获得救济。因此，为适应现代市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新形势，更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨，应在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、行政首长公开电话、行政执法与监督机关负责人接待日等制度的基础上，积极拓展和整合监督与救济的渠道和形式，如人民代表定期接待选民和原选举单位人员并负责为之申诉怨情和争取救济等新的制度设计，并努力实现各项公民怨情申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地监督行政过程、纠正行政偏误和补救行政相对人的权益损失，以推动实现行政行为的合法、合理、合目的。
三、党和国家机关在依法治理中的地位、作用和职责。
各级党委、人大、政府要加强对法制宣传教育和依法治理工作的领导和监督，进一步健全领导机构，完善党委领导、人大督促、政府实施、司法保障、各方参与的依法治理工作机制，形成地方依法治理、行业依法治理、基层依法治理并举互动的新格局。这是依法治理主体理论与制度的关键性内容。各地区、各行业应按照中央的统一要求，把这项工作摆上重要议事日程，纳入经济和社会发展的总体规划进行统一部署。特别是各级普法依法治理领导小组及其办公室应当切实加强领导，做好具体的组织、协调、监督和指导工作；各地区、各行业、各级各类组织应结合实际并量化标准，建立健全法制宣传教育和依法治理工作责任制，认真履行职责，实行目标管理。
（一）党组织在依法治理中的地位和作用。
1.党的领导与依法治理。
依法治理是依法治国的具体落实，是一项宏大的社会系统工程，也是一个历史渐进的过程，需要我们付出长期艰巨的努力。而坚持和完善党的领导，则是全面推进这项伟大工程的根本保障。为此，首先需要正确理解和处理好党的领导与依法治国、依法治理的关系。所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法制不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。从根本上说，法律与党的路线方针政策是不矛盾的，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国是有机统一的。正如江泽民同志在《社会主义法制建设基本知识》序言中所指出的：“坚持党的政治领导，一个基本的方面就是坚持使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党的模范作用，带动人民群众实现党的路线、方针、政策。国家的宪法和法律是人民群众意志的体现，也是党的主张的体现。执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志办事，也是贯彻党的路线、方针、政策的重要保障。”应当指出，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国，这三者是完全一致的。其一，我们党的主张是代表和体现人民的意志与利益的。实现党的主张、国家法律与人民意志的统一，就能把党对国家事务的领导同依法治国统一起来。其二，党的各级组织和广大党员带头自觉遵守并维护宪法和法律，在宪法和法律范围内活动，严格依法办事，为广大人民群众做出表率，有利于在全社会形成崇尚法治的良好风气，从而使上升为法律的党的各项主张得到更好的贯彻执行。其三，各级党组织可以通过法定程序，向各级权力机关、行政机关和司法机关推荐合格干部，从而在组织上保障党的领导和依法治国方针的实施。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，有利于从制度和法律上保证党的基本路线和基本纲领的贯彻执行，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。对此，我们要进一步加深理解，切实克服把党的领导、人民当家作主和依法治国、依法治理对立起来的现象。 各地的实践证明，现阶段必须通过加强和改善党的领导，来奠定依法治理的政治基础。这是因为，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行和遵守宪法和法律，基层依法治理工作只有在党的领导下才能稳步推进、健康发展，才能得到有力保障。因此，各级党组织应当从以下几个方面把党对依法治理的领导落到实处，为深化依法治理工作奠定坚实的政治基础：
一是在领导的原则上，要按照党的十六大精神，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国、依法办事有机地结合起来。各级党的组织要依据党的基本路线、基本方针和国家法律，制定本地区依法治理的工作方针和政策，确立依法治理的基本任务和发展进程，把握依法治理的目标和方向，保证党组织在依法治理中切实发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
二是在领导的方式上，做到依法决策、宏观指导。要认真总结记取过去长期存在的党政不分、以党代政、包揽一切的历史经验教训。各级地方党委对本地区依法治理的重大事项，应当事先进行深入调查研究，经过党内民主讨论，依照法定程序作出决策。要切实树立依法执政、依法办事的观念，转变领导方式，地方党委关于依法治理重大事项的决策应经过法定程序形成公共规范性文件，通过人大和“一府两院”贯彻落实。各级党的组织对依法治理工作的宏观指导，主要体现为制定规划和计划，明确目标和任务，建立组织和制度；而不是包揽具体事务，代替各个机构工作。
三是在领导的组织形式上，通过加强党的自身建设，发挥监督和保障作用。各级地方党委要把加强党的组织建设与依法治理紧密结合起来，要充分发挥基层党组织的领导核心作用，把依法治理工作置于党的领导和监督之下。要努力提高党员干部的法律意识和综合素质，提高新形势下运用法律手段管理经济和社会事务的能力，严格要求党员干部在宪法和法律的范围内活动，保证党的基本路线、基本方针的贯彻落实。特别是各级党员领导干部应当自觉按照党的十六大政治报告的要求，通过努力学习和实践，不断增强法制观念和依法办事能力，真正成为遵守宪法和法律的模范。