完善城市建设融资体制 降低政府负债
杭州市政府为解决城市道路拥挤、基础设施落后，城市供水、供气紧张等制约社会经济增长及影响人民生活质量的问题，决定负债经营，加快城市建设。1993年6月，经杭州市机构编制委员会批准，成立了杭州市城市建设发展公司（以下简称城建发展），主要职能为杭州市城市建设筹集资金。从1993年—2006年，城建公司已累计筹集城市建设资金177亿元，基本解决了城市基础设施落后的问题。为实现市委、市政府“构筑大都市、建设新天堂，加快城市化发展”的战略目标，城市基础设施投入不断加大，根据规划，未来5年内，城市基础设施新增项目需要建设资金400亿，其中财政资金可安排200亿，其余200亿元，需要通过市场手段多渠道筹集。目前，已用于城建投资的政府财政性负债已接近市委、市政府严格控制的封顶限额。如何在不突破政府财政性负债封顶限额的前提下，保持城建投资规模，确实是一个艰巨的任务。笔者围绕该问题进行分析与讨论。
笔者所称城建融资是指《杭州市城市维护建设计划》（简称《城维计划》）中明确由杭州市城建资产经营有限公司（或其子公司—城建公司）筹措，政府承诺还贷，每年还本付息资金列入当年《城维计划》，资金投向为城市道路、立交桥、隧道、运河整治等城市基础设施项目。根据省政府“关于加强地方政府性负债管理的通知明确，政府性债务，包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金等，或者政府所属单位（含政府设立的各类投融资机构）申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。”由于城建投资的非经营性，决定了城建公司历年滚存的71.87亿负债要由政府财政来承担偿还责任，而杭州市政府严格控制的负债封顶限额为80亿元，增加负债的空间很小，如何解决城建投资需求和政府负债控制的矛盾，需从城建管理体制上进行分析。
根据《2006年杭州市城市维护建设调整计划》（不包括各开发区自筹资金，自我平衡的投资），杭州市城建资金来源合计53亿元。其中市财政资金合计40.87万元，占城建资金来源的77.11%；银行贷款及其他融资12.13亿，占城建资金来源的22.89%，通过分析可以得出，城建贷款资金占有不小的比例。 现行城建投资管理体制一直采取“统借统还”“代借代还”，政府负债的模式。每年4月杭州市计划委员会、杭州市财政局、杭州市建设委员会联合下达《杭州市城市维护建设计划》，该《城维计划》中明确当年的建设项目、投资额、项目建设实施单位、资金安排平衡表及融资任务等。2000年申请国家开发银行城市基础设施14个打捆项目贷款15.6亿的操作模式具有一定的代表性。城建公司通过向建委、市政府上报国家开发银行贷款条件，下文批准同意后，办理贷款手续。贷款条件包括：城市“四自”道路资产收费权进行质押、市政府还贷承诺函、市人大常委会出具同意将还贷资金在市财政性资金中安排，并纳入《杭州市城市维护建设计划》的批文。 2006年12月30日，杭州市本级政府负债余额为71.87亿元。从城建贷款额占城建投资额的比例分析,根据《2006年杭州市城市维护建设调整计划》,杭州市城建投资额合计为53亿元，当年贷款融资额为12.13亿元,占城建投资额的比例为22.89%。相对财政收入和可用财力，杭州市政府负债一直控制在较低水平，只要市本级财政安排的建设项目暂停一年，就可归还全部负债。自国家实行宏观调控政策以来，杭州市政府非常重视政府性负债的管理，杭州市计委与浙江大学组成课题组，对政府合理举债额度进行研究测算，得出2004年至2006年每年政府负债余额可分别达111.99、115.01、123.55亿元。杭州市高度重视防范财政风险，仍强调政府负债封顶上限为80亿元。
现行城建投资体制，融资主体与建设主体不一致，项目融资单位与项目报批立项单位不一致；项目完成后,资产产权归属不清，缺少法律文件支持。城建基础设施项目只有社会效益不体现经济效益，而社会效益分析深度不够，又不实行投资补偿机制，只能纳入政府性负债建设项目，受政府负债额度的严格控制。 1.现行投资体制对银行融资的制约。随着宏观调控以及银行体制改革的不断深入，银行对于固定资产投资审批程序和申报要求更加规范和严格。如：除国家开发银行外的金融机构都强调，建设项目不能打捆报批，必须按单个项目申报贷款，对项目可行性研究、经济分析测算、现金流等要求较高，项目实施过程中要求实体运作，项目资本金不低于30—40%，实行专款专用封闭管理。对融资单位各项经济指标要求较高，须充分考察融资单位的获利能力、营运能力、发展能力，而现行城建“统借统还”模式，融资单位不体现收入，更谈不上什么“获利能力、营运能力、发展能力”。不依靠政府负债，按现行城建运行机制，是无法取得贷款的，这样的体制若不进一步深化改革，将严重制约城建融资。 2.现行投资体制对企业上市融资、资金（财产）集合信托的制约。城建项目资产产权归属不清，缺少法律支持文件，无法证明具体道路桥梁的产权归属，在大家的概念里，只属于政府的。道路桥梁为非经营性项目，没有收益、没有现金流，给多元化融资带来很大困难。因此现行投融资体制对企业上市融资形成严重制约。