审计助力黑臭治理,让民生工程得民心
钟铭 唐毅。
NN市坚决履行生态文明建设和加强生态环境保护的政治责任，坚持“治水、建城、为民”，全力打好污染防治攻坚战，持续推动绿城品质升级。在生态环境保护中，城市内河黑臭水体治理无疑占据了十分重要的一席之地。对城市内河黑臭水体治理工程开展审计，推动黑臭水体治理进程，是审计机关职责所在。
黑臭水体整治是一项综合性、系统性的工程，涉及到企业排污、农业面源污染、违法建设、上游禽畜养殖、雨污管网错接渗漏等方方面面的问题。黑臭水体的产生，“黑臭在水里，问题在岸上，关键在排口，核心在管网”，然而，NN市几百个污水直排口分布散乱，位置隐蔽，来源复杂，整治难度和阻力极大。
2015年12月，《NN市建成区黑臭水体治理工程项目前期普查报告》出炉，调查结果显示：NN市建成区内河普查总长度为374.3km，其中无黑臭河段长度250.3km，轻度黑臭河段长度82.8km，重度黑臭河段41.2km，有三分之一河段出现了黑臭，说明NN市建成区内河水体污染十分严重。
2018年5月至7月，生态环境部、住房城乡建设部联合开展对城市黑臭水体整治专项排查，发现NN市还有11条黑臭水体未完成整治;同年9月，巡查组重点对36个重点城市以及督查时进展缓慢的一些城市进行专项巡查，发现NN市部分黑臭水体治理出现反弹，出现新问题，黑臭水体治理未能如期完成目标。针对黑臭水体治理缓慢的情况，NN市审计局在充分调查了解基础上，安排实施NN城市内河黑臭水体治理审计调查项目，旨在揭示黑臭水体治理推进缓慢的原因，提出有针对性的审计建议，加快推进黑臭水体治理进程，让民生工程真正得民心、顺民意。
黑臭水体治理工程是一项复杂的系统工程，审计组针对黑臭水体治理工程的特性，将审计重点放在对NN市内河管理处、BW公司等相关单位履行项目合同的情况，内河黑臭水体治理工程在基本建设程序方面和工程推进中，参建各方实际工作的合法性、合规性，内河黑臭水体治理工程资金筹集使用和财务收支工作中的合法性、合规性，内河黑臭水体治理工程实施效果等内容上。
首先，从建设项目管理着手。通过了解项目建设单位工程管理和资金筹措使用状况，明确环境治理项目与其他工程建设项目类似，建设管理活动同样涉及投资决策、勘察设计、招标投标、工程造价等诸多方面。因此，审计组靶向发力，紧紧围绕审查“合同履行”“绩效考核”“现场管理”三条主线开展工作，发现被审项目存在未严格执行基本建设程序、未按约定开展绩效考核、实际建设内容与协议约定不符、相关部门和参建单位履职不到位等问题。
其次，坚持以问题为导向，从建设质量和投资效益的角度切入。质量和投资效益审计属于非常规审计，由于审计资源、审计力量和专业水平的有限性，以前审计机关对此项内容的审计涉及较少。审计组通过查阅工程资料和收集社会各方面反映的意见，设定了质量和效益审计的方向，充分发挥检测设备和审计经验的作用，从质量管理体系、质量验收资料及可见的实体表象质量方面切入，在项目审计中揭示出水草种植出现大面积消亡、控鱼措施不当产生新问题、高低压电缆保护钢管与报审报验资料不符以及部分河段监测点位监测结果超标等设计质量、設备和材料质量及投资建设效益方面的问题。
再次，追根溯源倒查问题症结所在，锁定造成问题的真实原因。审计组咬定青山不放松、打破砂锅问到底，循着建设项目开展出现的问题，追查项目建设单位内部控制制度和执行情况。发现被审计单位建设资金未按约定到位、溢流口污水风险防控不力、污水厂站未按期完成提标改造、实际建设内容与协议约定不符以及项目公司内控制度不健全等影响治理项目实施的问题。
（一）项目初步设计概算未报批。根据黑臭治理项目协议约定，项目建设期为23个月，以初步设计概算金额作为投资额控制数。如概算金额超过社会资本方中标报价9.18亿元，则以中标报价为建设总投资额，结算时仅审核政府方导致工程变更而引起的投资额增减;如概算金额少于社会资本方中标报价，则项目最终总投资由负责结（决）算审核的部门审核。至审计之日，项目已实施15个月，完成建设工期的三分之二，但由于BW公司仍未将初步设计及概算上报发改部门审批，致使项目存在建设内容和投资难以控制、变更责任有可能全部由政府承担等风险。经实地调查，在建工程反复修改方案、反复拆建、手续不全及计价不清等问题发生较多，如FH江翠湖新城污水处理厂和NP江2#处理站污水处理厂因方案调整，已施工的桩基础工程可能无法继续使用;HNG2#物化站拆除了部分已安装的设备，这些潜在损失没有明确责任的承担主体，极易产生工程结算争议。此外，TZC污水处理厂工程和以应急工程方式实施的LQ河、HTC黑臭水体治理，按协议不属于PPP项目建设内容，但在没有签订补充协议的情况下，即由BW公司直接组织实施，在今后政府付费方面也存在相当大风险。
（二）实际建设内容与协议约定不符。据统计，经批复的可行性研究方案中永久污水处理设施建设投资5.37亿元、临时性设施7项7000万元、管网工程7000万元。但BW公司在建设中违反协议的约定，在未经专家论证和按规定程序变更的情况下，在可研方案以外增加建设内容，包括完成永久性污水处理设施投资2.16亿元、临时性设施14项8000万元、管网工程2000万元（不含应急项目）。且审计人员抽查的13个已运转的污水处理厂站最新水质监测结果，有6个厂站出水水质指标不达标，占比46.15%。同时，根据黑臭治理项目协议的约定，建设内容基于可研报告建议而定，具体以经批复的施工图纸为准。但在治理过程中，建设内容没有立足于根本治理和充分发挥资金的投入效果，致使BW公司实施和投入了相当多的攻坚治理临时措施和设备，长效永久设施完成率反而不高。所以，若不及时规范该项目的建设，将难以达到长效治理的效果。
（三）相关部门和参建单位履职不到位。一是市内河管理处受人员和技术力量的限制，治理工程建设现场监管不到位，存在变更程序不完善、主体责任不明确、资料签证不齐全等问题较为突出，将给今后付费基数计算和竣工财务决算留下隐患;同时，2018年度未按项目实施方案和协议约定，对BW公司进行绩效考核，也未有效督促相关单位开展ST污水处理厂的提标改造工作，造成NJ江黑臭水体长效治理工作受到影响;二是BW公司建设资金未按时到位，且曾将资金用于投资理财产品，项目的规划手续和施工许可证迄今未办理，计量计价资料不完整，项目建设属典型边勘察、边设计、边施工的“三边工程”;三是监理单位的现场监理人员与合同约定不符，有37%的监理通知单未督促施工单位整改，留下质量安全隐患。
上述问题关系到NN市政府能否按计划完成消除城市建成区黑臭水体的目标，关系到能否将PPP项目政府付费金额控制在合理范围，关系到与社会资本方合作方面的信用和声誉等。针对以上情况，审计组提出以下建议：
（一）NN市内河管理处应及时督促BW公司上报初步设计和概算，以便科学控制投资规模和风险;项目建设要发挥好规划设计的引领作用，避免反复修改而造成投资浪费。
（二）各相关单位切实做好存在问题的整改工作，对已经发生未按协议建设的事项，要及时明确责任，完善相关资料，避免工程结（决）算发生推诿扯皮;在今后的项目建设中，严格执行基本建设程序和协议规定的变更程序，加强施工现场监管，确保工程质量和治理效果。
（三）NN市内河管理处要加强对BW公司的绩效考核工作，并监督其依法依规履行项目业主职责;同时，对参建单位和监理单位履职不到位的情况，严格按照协议规定和相关制度进行经济和法律等方面的责任追究。考虑到市内河管理处的力量，建议可通过政府购买服务的方式委托中介机构参与管理和考核工作。
一分耕耘一分收获，审计组付出的努力终见成效。黑臭水体治理项目共查出不规范金额9.55亿元，各类问题16个，通过审计信息和调查报告向NN市政府进行汇报，获得市政府主要领导和分管领导高度重视，批示要求有关单位对存在问题立即整改，举一反三，规范项目管理和绩效考核，并要求高度重视审计意见，完善相关工作方案。要立行立改，逐项梳理列台账整改。并肯定审计工作“审得及时、精准、到位，切中要害”。对审计反映的问题，NN市政府及时成立由分管副秘书长担任组长，各有关单位参加的审计整改协调小组专项落实整改，并且在制定全市《黑臭水体治理60天攻坚战方案》及其配套文件中，充分采纳审计的意见和建议，有效推动了全市环境综合治理打开新局面。在审计部门的助推下，黑臭水体治理取得了阶段性成效，NN市城市黑臭水体消除比例达到90%以上，建成区内河沿岸500米范围内禽畜养殖清理取缔工作已全面完成。