关于水利建设管理体制改革的思考（涂集）
摘 要 改革开放以了适应市场济要水利建设管理体制也不断地进行着改革项目法人责任制推行对规建设管理明确责任主体提高工程质量保障金安全等发挥了很作用尤其是营性项目表现得更明显。
以公益性主项目由受些客观因素影响推行项目法人责任制程出现了些实际问题有必要继续深化改苹。
各地改革积极探勇创新涌现出不少做法如混合制、代办制、代建制、总承包制等其尤以代建制和总承包制更合现阶段改革原则和要。
关键词 水利建设管理 项目法人责任制 公益性项目改革开放以我国济体制改革不断向纵深推进社会主义市场济体制初步建立。
水利作关系国计民生和支撑济社会持续发展重要基建设领域也不断深化改革并取得瞩目成就。
从0世纪80年代初推行招标投标制、90年代初推广建设监理制到 90年代期实行项目法人责任制逐步建立起了合社会主义市场济体制和国情建设管理制有效地规了水利建设市场明晰了市场主体责权促进了工程质量提高对水利建没健康发展发挥了极作用。
随着建管体制改革不断深入涌现生机与活力些矛盾和问题也随暴露和产生。
这些矛盾和问题有正影响着改革深化有将要影响改革推进。
要这些改革出现问题保障改革健康发展就要我们以党十六和十六届三全会精神指导放思想实事是适应“深化改革、完善社会主义市场济体制”要改革不断探不断创新不断前进。
前不久笔者参加了水利部建设与管理司组织关建管体制改革调研结合多年西部地区工作体会和西部地区改革情况就近年推行“项目法人责任制”程暴露和产生些问题以及各地探进行了调、分析和思考。
下面是笔者些粗浅认识。
、项目法人责任制推行和基要建管体制改革以前水利工程建设基上是以组建临管理机构如领导组、工程指挥部形式实施工程建设指挥管理这计划济年代投及分配形式单不计报酬、不重效益特定期是行有效建管模式并发挥了很作用。
随着改革深入市场发育多种所有制形式发展多元化投主体逐渐形成工程建设采用临建管模式已显得不能适应特别是营性项目更显得力不从心。
究其原因旧模式不能明晰投入、、产权、分配关系不能代表和反映各投入主体应有权力和利益不能体现与权力、利益对等责任和义。
这种模式突出缺陷是责任缺位金出问题、质量出问题、工期出问题难以明确和追究责任主体。
了使建管体制适应市场济发展要困扰工程建设责任缺位问题从0世纪90年代期开始推行项目法人责任制首先营性基建设项目试行取得了明显成效。
999年以鉴效明显项目法人责任制推行扩到包括公益性项目几乎所有基建设领域。
到目前全国所有新开工水利建设项目组建’厂项目法人单位实行厂项目法人责任制。
从理论上说项目法人责任制水利建设尤其是公益性建设项目上推行了工程建设责任缺位问题是建设管理体制改革成。
但是运用我们到项目法人及其机构要切实履行相应职责承担起相应责任并不是件简单事情。
它对项目法人提出了很高综合要。
根据规定对公益性项目项目法人应对项目建设全程责对项目工程质量、工程进和金管理总责。
其主要职责责组建项目法人现场管理机构责落实工程建设计划和金责对工程质量、进、金等进行管理、检和监督责协调项目外部关系。
项目法人必须具备与项目规模和技术复杂程相适应政治、业素质和组织管理能力设机构和人员结构素质应能满足项目管理和技术管理要。
从这些要可以看出水利工程建设作专业面广、技术性强、风险性高特殊行业要履行项目法人建管职责必须会营、善管理、懂专业必须有能胜任计划财管理、质量进管理、合执行管理、专业技术管理和外部协调建管班子工作人员应具有相应工程验、专业水平和管理协调能力。
二、项目法人责任制实践问题项目法人责任制推行以对规建设管理、明确责任主体、提高工程质量、保障金安全等发挥了很作用尤其是营性项目由责权利明确投入与产出挂钩项目投方出对投安全及效益关对项目法人组建高重视从项目法人选择到现场机构组建都进行了认真筹划由确定项目法人及其管理机构都基能够做到对项目策划、金筹措、建设实施、生产营、债偿还和产保值增值全程责。
例如水电、供水项目法人及其机构基上都能履行其职责。
项目法人责任制所以营性项目得到成功运用是因市场济环境其提供了广阔空市场运作除了旧体制对产权、人事、分配等约束投者获取合理回报打开了绿灯。
然而作效益以公益性主、金以政府投入主非营性水利工程特别是量型工程其建设目主要是社会、公众反映效益主要是社会效益、生态效益只有少量济效益济杠杆驱动力这类工程不起定性作用因还不可能完全融人市场不能完全按市场规律运作。
工作实践和调研发现以公益性主项目推行项目法人责任制程出现了项目法人责权空化、责任虚位现象即项目法人不能有效履行应有责权不能有效承担起相应责任。
据调和分析造成这种状况主要原因有以下几()难以组建胜任职责项目法人及其机构。
组建能履行职责项目法人及其机构涉及人事、分配、人才、项目效益等层面问题公益性主项目目前分配体制下部分水管单位职工能获取报酬远低社会平水平缺乏对人才吸引力；工程建成管理单位般都属事业性质人员进出受到编制、人事、劳动等用工制约束；如前所述工程建设要能履行项目法人责任对项目法人及其机构人员素质、专业水平要颇高而水利工程尤其是型工程建设管理人才又相对缺乏这就形成了突出矛盾方面要高素质人才进行建管方面又难以吸引合要人才；有验有能力人才不到或不愿不想要、不会干人又滥竿充数、设法往里钻这种情况下组建项目班子必定良莠不齐难以胜任工作必然会出现只有次教训、没有二次验现象。
任何事情都应该分二地看从另角考察工程建设管理和工程建成运行管理是两不业畴即使工程建设期组成了很强项目建管班子工程建成以这些人员也将面临智力闲置或另择向问题这不合市场配置、充分发挥效益规律。
()项目法人不具备筹措、落实金能力。
公益性主水利工程体现主要是社会效益建设金基上是各级政府投入管理单位般是组建事业性质管理局、处、所。
由工程公益属性管理单位社会融比较困难因建设金、匹配金投入量取各级政府重视程、工程重要程和各级财政收支状况作项目法人筹方面所能起到作用是有限、被动这与真正义上项目法人有着质区别要履行筹措、落实建设金职责不切实际。
(3)责权不对等外部协调难。
现行基建设体制下公益性主水利工程项目法人实际上是政府(投方)办事机构或者是临建管班子并非实质义上项目法人。
这种特殊性质定了项目法人协调外部建设条件上发挥作用是有限能行使权力是很。
因营性项目可走市场路用济杠杆进行调节而公益性项目不可能完全市场化主要还是要靠行政手段加以调控。
比如对建设用地征用林地淹没赔偿移民迁安补偿农用电价确定各种税费缴纳等等作公益性、尤其是农业项目国都有相关减免政策但要落实到位须由政府出面协调和定并要各级相关单位支持配合。
按照职责项目法人不仅要对整工程建设管理责而且要对项目建设外部关系理／顷、协调责实际上外部许多问题项目法人是没有权力、没有能力协调和。
()产权管理主体模糊监管制陈旧责任识淡化。
这是公益性国有产管理体制方面深层次问题要随着政治、济体制改革深人才能逐步得到这里不作深入探讨。
反映表层问题是按照有关规定各级人民政府有关主管部门是相关公益性国有产主管部门有对国有产监管职责而实际运作具体由怎样专门机构代表国履行管理职能权力与责任如何界定由哪些部门实施监管。
有哪些措施手段保证监管到位这些都不很明晰没有适应现实变化完整制和配套措施加以规。
目前主管部门管理和监督很宏观多数是局限统计、审计层面方式单力不够。
由公益性国有产管理体制不健全产生不利影响涉及项目建设以及今运行。
三、项目法人责任制“责任到位”探和思考公益性主水利工程推行项目法人责任制程暴露和出现问题有是就长期存不被旧体制所掩盖；有魁与市场济磨合程必然会出现。
了这些问题各地改革都做了些积极探。
从各地实践看建设管理模式基础上围绕建立项目法人责任制改革涵和要主要形成和创新了以下几种具有代表性运作模式即混合制、代办制、代建制、总承包制等。
混合制是种旧体制与新体制结合模式也可称指挥法人模式种渡性形式。
即由项目所地政府领导牵头有关部门参加成立工程指挥部指挥部下组建项目法人机构；金筹措、外部协调、重事项策由指挥部责；现场管理、具体事由项目法人责项目法人实际上是指挥部办事机构。
西部地区这种形式较多。
代办制是种主管部门与项目法人合二—由政府(投方)直接责形式；即由水行政主管部门委派相关领导兼项目法人抽调有关业骨干组建项目法人机构实施建没管理。
实际上是两块牌子套人马或者是临建管机构。
这种形式目前采用比较普遍。
代建制是种项目法人委托工程管理公司代替项目法人进行工程建设业管理形式。
即项目法人除责金管理外其他建没程应由项目法人管理工作选择专门工程管理公司代管理项目法人与工程管理公司是合关系。
这种形式东部发达地区已较多采用。
人将其承担绝部分建没管理工作交由专业公司完成形式。
工程立项建没项目法人即将工程建设程户应由项目法人承担绝部分管理工作委托选择总承包公司承担实质上是工程价格总承包双方根据合各其责项目法。
人保证合金到位总承包公司按按质按价提交合格工程。
这种形式些地方进行了尝试并取得很效。
从以上出现具有代表性建管模式看混合制、代办制模式是传统建管模式—种进步是向严格义上项目法人责任制渡定程上了项目法人组建难、履职难问题特定背景和条件下有其独特优、较强适应性和可操作性。
若项目法人组建得人员素质高就能发挥出超常、非市场运作能起到作用。
如广东“东改”工程计划投7亿元建成节省6亿多元成优质工程、廉政工程。
但这两种模式也存着难以克缺陷即末实现政府行与市场行真正分离项目责任主体虚位人治成份较浓若人员素质低制不配套监管不到位容易滋生腐败。
其次是政府部门多地承担项目业主职责担多具体业工作势必影响政府职能发挥该做政策研究、宏观管理、市场监管、陨量监督等职能不到位而不该做具体业又耗费了量人力、物力和。
凋研看到某管理局从局领导到业处室责人都分别出任数众多项目法定代表人有些志—人就担任了几项项目法定代表人整天陷具体事。
代建制和总承包制是以上模式实践基础上针对其缺陷和不足借鉴其他行业和国外些做法近年些地方尝试和成长起两种建管模式是水利建管体制改革探和创新。
这两种模式简化了法人机构单纯了法人职责项目法人责任制规定法人职责通市场进行了有法律保护部分或部分移。
总承包制由改革力更．涉及问题更多对承包单位要更高目前总体上处起步阶段华东地区正积极尝些地方也正摸。
贵州省总承包制探起步较早效也比较明显。
从0世纪90年代期起贵州省水利水电勘测设计研究院(以下简称“贵州省院”)采用总承包制建设模式先承接了0多工程承包项目合金额从几万元到亡亿元不等目前这些工程部分已建完并验收合格交付业主并受到广泛评。
调研究和实践我们发现建管体制改革涌现出种种模式各有特改革进程、改革力、改革深也不完全—致其代建制和总承包制目前有着其他模式所不具备优势主要表现以下几力面。
项目法人责任制推行主要是了工程建设管理责任缺位而由公益性主项目法人组建有其特殊性和关性项目法人组建往往达不到预想要管理难以到位。
而代建制和总承包制推行简化了法人机构单纯了法人职责管理要素通市场进行配置项目法人责任制规定法人职责得到了有法律保护部分或全部移。
建设管理交由综合力量强专业单位代项目法人承担项目法人与承包商双方权利与义依法由合规定除了项目法人量繁琐、专业性强和难以胜任具体工作能够集精力合、金管理实现了合理配置和优势补促进了建管质量提高。
()强化了前期和建设准备工作。
以往工程建设许多由前期工作深不够对有关法律法规政策研究不够建设准备工作不细以致工程开工出现这样那样问题造成工期延误方案改变投增加质量事故甚至停工缓建。
实行代建制和总承包制双方责权利明确要实现建设目标必须保证设计件达到设计深征地、迁安、金等工作落到实处这就要合双方必须做做细做实相关工作。
而要落实这些合要政府必须加对项目法人支持力加强对外部建设环境协调从而避免了草率上马除了项目法人顾忧。
建设管理诸要素由市场配置有效地减少了人干预和盲目策有利防止腐败。
四、代建制与总承包制比较代建制、总承包制两种模式相比较哪种更合改革要、更具发展活力呢?从表面看两者区别前者是对建设管理费用承包者是对工程造价整体承包无非是承包费用部分不样然而通调研究和进步比较可以看到者较前者有更深层次优势更具发展前景。
()总承包制承包商能起更多责任管理优化空更项目法人更放心省心。
因是造价总承包承包商必须加强全程、全方位管理。
如金管理承包商既是会计又是出纳而代建制仅起出纳作用因总承包商对参建各方协调管理力更。
()金使用安全投得到控制。
这采取设计与施工总承包或者设计单位与建设总承包是单位情况下表现得更明显。
设计是承包商做承包商不仅要对建设责而且要对设计件责除了不可抗力因素外无论什么情况下承包商都必须履行合(若设计与施工总承包是不单位设计出现问题项目法人也可追究设计单位责任)因总承包商必须合价完成项目建设否则损失就要由己承担。
这就迫使承包商加强管理优化设计精心实施。
例如由贵州省院总承包建设给贵阳市供水沙老河水库由水地质条件复杂实施灌浆量超设计概算灌浆直接投不到叩0万元而实际超00万元总承包单位只能通加强管理、优化设计、减少利润等措施行处理。
这以往模式下是做不到肯定要追加概算。
从贵州省院总承包0多项目看基上没有超概算现象。
(3)有利新技术、新工艺、新材采用促进科技进步。
由受工程总造价控制承包商满足工程质量前提下要获得济效益必须加科研投入积极采用新技术、新工艺、新材优化方案精心设计精心施工。
()管理更主动工作更到位。
代建制由只对建设管理费进行承包目前概算编制规定尚无代建费这类科目只能从建设管理费列支代建费有限目前除了些项目合规定节余可给予代建商定奖励外(尚缺乏支付依据)建设管理费用无其他。
这就使得代建单位不可能投入太多人力物力进行管理对工程优化、新技术使用无太多积极性和热情。
而总承包单位般说设计研究力量更强综合水平更高工作成效又与济效益密切相连因建设管理对工程特性理工程难研究合工程管理构架对金、质量、进控制等方面工作更加重视投入更研究更细使工程建设受控状态更。
改革目是要切实变政府职能实现政府行与市场行真正分离逐步建立与社会主义市场济体制相适应策科学化、建设市场化、管理专业化、行规化项目投融体制、建设管理体制和良性运行机制提高建设和管理水平保证工程建设质量限地发挥投融效益。
针对公益性项目推行项目法人责任制实践暴露和出现这些问题各地把握改革原则基础上改良和创新了许许多多模式。
笔者认其以代建制和总承包制现阶段十分合改革原则和要改革深和力了困扰公益性项目法人组建问题承接了项目法人难以履行职责实现了配置合理化、管理专业化、责权明确化、运作透明化。
两种模式合十六届三全会定精神各有其适用条件和特都属新生事物值得进步总结、规、完善和适推广。