我国法规规章备案审查制度存在的问题研究
摘要：法规规章等规范性文件，在我国政治经济生活中起着非常重要的作用，其不仅是各级权力机关依法行政、执法、司法的先决条件，更是维护公民利益的重要保障。
然而，随着社会转型期的到来，行政权力不断膨胀，法规规章等不断涌现，但其立法质量却令人担忧，立法冲突、抵触的情形比比皆是。
本文旨在剖析该制度目前存在的问题，以期进一步使备案审查制度规范性和法制化，使其更好地发挥立法监督作用。
下载论文网 关键词：法规规章 备案审查 立法监督 问题研究 中图分类号：D922.1 文献标识码：A 在我国，《立法法》《监督法》《法规规章备案条例》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律已经对备案审查制度做出了较为详细的规定，但是由于理论研究的缺失和现实的窘境，这些制度规定的操作性令人担忧，限制了该制度在实践中立法监督作用的发挥。
1 备案审查主体繁多，审查标准不明确 根据我国现有法律的规定，法规规章的备案审查机关往往有两个或两个以上，例如：根据我国法律，省、自治区、直辖市的地方性法规需向全国人民代表大会常务委员会和国务院报送备案。
立法的初衷可能是考虑到多层级报送备案，使备案制度有力地发挥其立法监督作用，但这样做也无疑导致了备案机关职权交叉，备案责任相互推诿，监督部门间不尽其责。
另两个或两个以上的机关进行监督，极有可能出现监督审查结果不一致的情形。
此外，法规规章备案审查的标准也不是非常明确，对于备案审查的标准在《立法法》和《法规规章备案条例》中有所规定，二者的规定，粗略一看，没有大的不同，都从立法者的权限范围、是否存在与上位法抵触的现象、平级法规之间针对同一事项规定是否一致、内容是否合法合理、程序是否违法等方面进行审查。
归纳而言，可分为两种：合法性审查标准和合理性审查标准，但同样也存在问题。
第一，合法性标准的简单化。
《立法法》和《法规规章备案条例》都用了“超越权限、违反上位法、违法法定程序等”[1]这几种情况来概括所有法规规章备案审查的合法性标准，这样的规定过于简单。
例如：备案审查机关该如何理解“超越权限”，对此如何判定，法律均未做出详细规定。
第二，合理性标准的抽象化。
对于合理性标准，法律只用“不适当”“不一致”，还有一些地方性法规用“抵触”等词语做出规定，这些用语本身就语意模糊，不同人有不同的理解，这样赋予了审查机关广泛的自由裁量权。
第三，操作性的弱化，即使审查机关能够准确适用上述的合法、合理性标准，但是仅用这两种标准来裁量丰富的法规规章，显然不符实际，在实践操作中，会遇到很多的漏洞化的问题。
2 备案审查启动机制相对被动 在理论研究中，我国备案审查监督制度主要有两种形式：主动审查和被动审查，但是在实践层面上，我国备案机关主动行使审查权的启动机制是不健全的，主动审查这一监督方式也只是停留于法律规定。
为了改变这一局面，2005年全国人大常委会对2000年颁行的《法规备案审查工作程序》进行了修改，但其也只是规定“专门委员会对备案的法规认为需要审查的，可以提出书面报告，经常委会办公厅、法工委研究，报秘书长同意后，进行审查。
在专门委员会审查后，由法律委员会进一步确认法规同宪法或者法律是否相抵触，确保备案审查的严肃性和准确性。
”但什么情况下才能认为有审查的必要呢？《法?备案审查工作程序》的这一规定，同样比较模糊，可操作性不强。
实际上，面对日益增多的法规规章等规范性文件，备案审查机构要做到逐一审查是不可能的。
因此，在实践中，备而不审反而是常态。
主动审查的缺失在一定程序上阻碍了备案制度完成其立法监督的重要使命。
3 备案审查受理程序缺乏规范 备案审查的受理程序在我国法律界目前基本上处于空白状态，主要存在以下几个方面的问题：第一，受理时限缺乏规定。
我国法律只是规定法规规章制定者在其公布之日起30日内报送备案，但是对于备案审查机关受理与否的期限却未作规定。
第二，对于受理的形式，做出受理与否的决定后，是否需要给建议主体出具受理决定书等，均无明确规定。
这些在一定程度上不利于备案审查制度的有效实施，是我国法律需要完善的地方。
4 备案审查范围不明确 目前，我国立法对于备案审查的范围无明确规定，这就阻碍备案审查工作的顺利进行。
对于法规规章等规范性文件的概念、定义，我国法律并无明确规定。
这样就导致了备案范围的不确定，应备而不备，不应备而提交备案的现象比比皆是，并且在报送机关和备案机关之间无有效的沟通机制，备案机关也没有有效的督促备案的权利，这样就造成法规规章的漏报、不按时报等诸多问题，对于备案工作的开展是非常不利的。
另外，备案审查机关的管辖范围，我国法律也无明确规定，法律往往规定，一个法规规章制定后，往往有两个或两个以上的备案机关，那么这两个机关之间管辖的分工是怎么样的呢？法律并未作出规定。
这样分工不明确，在一定程度上造成了政府部门之间，相互推诿，形成了备案主体繁多，却无人承担备案工作的被动局面，而且，会造成备案主体间相互推卸责任，致使备案工作无法得到落实。
5 备案审查处理结果不明确 对于报送备案的法规规章，备案机关主要分情况分别做出处理。
对于尚未印发的法规规章，备案审查机构可根据审查结果，直接做出处理决定。
若报送备案的法规规章内容合法又合理且程序合法，不存在与上位法冲突的，则做出同意印发的决定。
但若通过审查后，发现其存在违法情形，或存在不适当的规定等，备案机关则可做出不同意印发的决定。
而对于己经印发执行的法规规章，审查机构经审查发现其存在实体或程序违法、不适当、冲突、抵触等情形时，处理结果要复杂得多。
首先，备案审查机关若认为报送备案的法规规章违法，则会要求制定机关停止执行或改变撤销，但在实际中，报送备案的机关对于审查机关的处理意见往往不执行，而备案审查机关又缺少进一步的监督制裁措施，这样就使得其处理意见往往无法执行。
其次，对于已经印发的法规规章，存在应该停止的情形时，审查机关对于停止执行的损害后果和执行的后果相比较，损害孰重孰轻，审查机关很难做出判断，因此，对于其这类型法规规章的处理决定，审查机关往往无力做出。
最后，对于报送备案的法规规章，存在明显的违法情形，其印发后也已经造成公共利益的损害，那么审查机关当然会做出停止执行的决定，但是报送机关立法责任的追究以及公共利益的损失应该由谁承担呢？责任该如何追究呢？损害又该如何补偿呢？法律都无明确的规定。
这样，案审查机构往往也很难做出追究责任和补偿损失的决定。
另外，各省市的备案审查机构本身人员有限，工作量又大，根本无法做到对报送备案的法规规章进行全面审查和监督，更别谈后续责任的追究和补偿赔偿问题的处理了。
6 缺乏对法规规章违法的责任追究制度 上文谈到，违法的法规规章制定后，审查监督机关对于制定机关无有力的切实可行的责任追究机制，导致备案审查制度的落空。
这里所谈到的责任的追究，除了制定机关立法不作为的责任追究外，还包括备案审查主体监督不作为的法律责任的设置。
6.1对报送主体的法律责任缺乏明晰的规定 在备案审查的法律关系中，报送机关享有法规规章的制定权，其义务则是按照法律的规定，在法定期限内以法定的程序，将其所制定的法规规章报送法定的备案审查机关，并按照审查意见及时修改和答复。
我国《法规规章备案条例》规定：“对于不报送规章备案或者不按时报送规章备案的，由国务院法制机构通知制定机关，限期报送；逾期仍不报送的，给予通报，并责令限期改正。
”由此，通报批评、限期改正是报送机关违法立法行为的责任承担方式。
立法行为不合法，影响深远，甚至是对于我国法治权威性的一种挑战，但是其义务设置极其有限，仅为通报批评和限期改正。
前者仅是行政机关的内部处罚方式，影响不大，而后者限期为多长时间，法律也并无规定。
综上，虽然我国法律对于报送机关的责任规定有所涉及，但是其不具有实际的意义，无法保证备案工作的顺利进行。
6.2对备案审查主体的法律责任规定不明晰 根据法律规定，在我国，法规规章的备案审查途径有两个：行政机关的审查监督和权利机关的审查监督。
权力机关在对法规规章进行备案审查的过程中，若发现法规规章存在违法或不适当的情形时，有权对该违法文件予以撤销或责令改正。
而行政机关在审查监督时，如果发现存在违法情形，则有权直接改变、撤销或责令改正。
因此，备案审查监督机关职责的履行对于在根源上遏制违法文件的产生具有重要意义。
因此，当法规规章存在不合法的情形时，备案审查的主体就有义务及时予以纠正，以防止不法行为所导致的损害结果的扩大，而不仅是制定主体承??法律责任。
但对备案审查机关应承担的责任，我国现行的法律法规几乎未作规定，这样就导致大量侵害公民实体权利和义务的法规规章的出台，而这些法规规章在进入备案程序后仍得不到修改和纠正，公众的利益保障和法制的统一无法实现。
参考文献： [1] 江国华，周海源.论行政法规之审查基准.南都学坛南阳师范学院人文社会科学学报，2010，30 （5） ：80— 87.