深化干部跨条块跨领域交流问题研究

党的十八届三中全会提出“打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流”。

这是中央深化干部人事制度改革的新要求，也是各级组织人事部门需要努力探索和实践的重大课题。

根据中组部部署安排，广西壮族自治区党委组织部将“深化干部跨条块跨领域交流”作为2014年全区组织系统重点课题，组成由部长领衔、分管部领导主抓、业务处室承办的课题组，在南宁、柳州、桂林、北海等10个市分别成立子课题组，采取问卷调查、集中座谈、个别访谈、实地走访、查阅资料、统计分析等方式进行专题研究，综合形成课题报告。

下载论文网 　　一、深化干部跨条块跨领域交流的重要性 　　干部跨条块跨领域交流指干部在不同部门、不同系统、不同专业领域之间的有序流动和合理配置。

推行干部跨条块跨领域交流，对坚持党管干部原则，坚持五湖四海用干部，优化干部资源配置，从严管理监督干部，更好地服务改革发展大局，促进干部全面发展，具有重要作用。

（一）有利于更好地落实党管干部原则 　　中央1983年出台《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，本着管少、管活、管好的精神，改革干部管理体制，下放干部管理权限，实行下管一级、分层管理、层层负责的管理体制，改变了干部调配权、任免权过于集中的问题。

经过30多年的实践，在解决老问题的同时，也出现一些新问题、新挑战，有的地方干部选拔任用权力“条块化”割裂、“碎片化”分散，有的分管领导或部门系统“借加强业务工作之名，行争夺干部选任权力之实”，出现干部部门化、系统化、地域化的苗头倾向，影响党管干部的权威性和严肃性。

干部普遍反映，深化干部跨条块跨领域交流，可以更好地强化党管干部原则，牢牢把握干部工作的正确方向，推动干部资源在不同地方、不同系统、不同领域的合理流动和优化配置，调动整个干部队伍的积极性、主动性。

（二）有利于更好地全面深化改革 　　全面深化改革关键在党，关键在人。

当前，全面深化改革已进入攻坚期和深水区，直接面对的矛盾很复杂，需要解决的问题很繁重。

改革发展的任务越艰巨，越是需要提高党的执政能力和领导水平，越是需要各级领导干部冲在改革攻坚的第一线担当重任。

深化干部跨条块跨领域交流，就是要着力打破干部部门所有，突破有形无形的利益藩篱、思维局限和工作惯性，发挥好党的政治优势和组织优势，集中干部这个推动发展的最强大资源，把干部引导到事业发展最需要的主战场和前沿阵地，进而把干部队伍的资源、优势和活力转化为推动改革发展的资源、优势和活力。

（三）有利于更好地从严治党治吏 　　治党必先治吏，治吏务必从严。

实践反复证明，领导干部在一个地方一个部门一个职位任职时间过长，在监督机制偏弱、周围腐蚀诱惑不断加大的大环境中，很容易形成“小圈子”“小集团”“小山头”，还会出现职务疲劳，产生很多负效应。

最近山西官场的“地震”、广东茂名腐败窝案等，一定程度上就是一些领导干部在一个地方或一个系统长期从政，缺乏有效监督，滋生忽视、纵容甚至参与、包庇贪腐问题，进而导致“窝案”“串案”和“塌方式腐败”。

通过干部跨条块跨领域交流，可以很大程度地减少、预防和遏制腐败，从而刷新吏治。

广西南宁市近年来探索对资金拨付、项目审批、工程建设等“含金量”较高的140个职位进行科级干部跨条块跨领域交流，打通政务服务“中梗阻”，降低权力寻租概率。

（四）有利于更好地促进干部的全面发展 　　干部长期在同一单位、同一系统、同一地区工作，从短期看工作轻车熟路、有条不紊，从长期看也容易产生思维方式固化、工作模式固化，因循守旧、墨守成规，一些老大难问题经常得不到有效解决，久而久之，工作往往难以打开新的局面。

如果说，当年建立领导干部交流制度主要是让领导干部动起来，那么，当前深化干部跨条块跨领域交流，将进一步巩固和规范干部交流制度改革的成果，全面激活干部队伍的活力，更大地激发干部的动力，最大限度地开发干部的潜力。

在广西全区范围的调查问卷中，91%的干部希望能交流轮岗，55%的干部希望跨条块跨领域交流，说明大部分的干部勇于接受挑战，希望得到全面锻炼成长的机会。

二、广西深化干部跨条块跨领域交流的实践探索 　　近年来，广西壮族自治区党委认真贯彻落实党政领导干部交流工作有关规定，把跨条块跨领域交流作为加强领导班子建设、推动经济社会发展的重要工作来抓，力度明显加大，范围不断拓展，操作逐步规范。

（一）在战略目标上突出“深度融合”，促进培养锻炼干部与推动地方发展的有机结合 　　紧紧围绕全区改革发展的实际，重在盘活“人才存量”，有针对性地把干部配置到最需要、最能发挥作用、最能锻炼提高的地方去，提高人才资源配置与经济社会发展的契合度。

如，为加强新时期“三农”工作，连续6年选派18万名干部担任社会主义新农村建设指导员，推动农村产业发展，建设美丽广西，促进乡风和谐;为配合打好全区新一轮的扶贫攻坚战，从上级机关选派3000名优秀干部到贫困村担任党组织“第一书记”，整合各类帮扶资源，为完成扶贫任务提供了强力支撑，首批表现突出的60名优秀干部选择留下任职。

（二）在推进路径上突出“深化改革”，着力拓宽选人渠道，打破部门壁垒 　　坚定不移地推进干部人事制度改革，加大竞争性选拔干部力度，打破制约干部合理流动的体制壁垒，推动不同行业、不同领域的优秀干部接受组织挑选，跨条块跨领域交流任职。

如，2010年，实施公选干部“千人计划”，面向全国公开遴选工业化、城镇化急需紧缺的市、县（市、区）发改委副主任、经委副主任、城建局副局长1123名。

2012年，自治区党委采取公开推荐、差额遴选的“公推差选”方式，面向全区选拔21个区直单位领导职位拟任人选，带动全区公推差选干部1900多名，竞争性选拔岗位的人选绝大部分为跨条块跨领域交流干部，获得了社会和新任单位的普遍认可。

（三）在工作方法上突出“统筹兼顾”，推进干部资源的科学调配和有序流动 　　干部跨条块跨领域交流的过程，也是科学调配干部资源的过程，加强统筹尤为关键。

广西通盘考虑全区干部资源的整体布局，避免出现艰苦边远地区人才缺乏，经济发达地区人才扎堆的现象;统筹干部跨条块跨领域交流锻炼渠道，避免出现多头选派、重复选派的现象;兼顾干部流动与领导班子人员相对稳定，避免工作的连续性受到影响。

如，2011年自治区、市、县、乡、村五级领导班子集中换届，各级党委统筹考虑上下之间、左右之间、区域之间、条块之间、系统之间的干部交流，全区从上级党政机关选拔900多名干部，从优势企事业单位选拔680多名干部，交流充实市、县、乡的党政领导班子。

又如，广西实施“干部交流锻炼千人计划”、选派3000名“第一书记”，都采取了自治区、市、县、乡“四级联动”的方式，实行统一部署，统一调配，打破了干部资源条块分割的格局，实现了干部资源的有序流动。

（四）在用人环境上突出“开放包容”，积极为跨条块跨领域交流干部干事创业搭建平台 　　各级各部门大力弘扬“团结和谐、爱国奉献、开放包容、创新争先”的广西精神，坚持五湖四海用人，把全国、全区各地交流来的干部都看作“自己人”，给予充分信任，大胆放手使用，全力支持帮扶，让交流干部有位、有职、有权、有责，为他们搭建起干事创业的宽广平台。

这种开放包容的政治生态和从政环境，赢得了交流干部的认可，也激发了他们干事创业的极大热情。

据全区面上调查显示，87%的受访单位和干部认为，交流干部作用发挥很明显或比较明显。

三、干部跨条块跨领域交流存在的问题 　　总的来看，这些年来，各个领域、各个层面干部交流基本实现常态化，在推动人才流动、盘活人才资源、优化班子结构、增强班子功能、培养锻炼干部、推动经济发展等方面发挥了重要作用。

但是，受区域经济发展不平衡、干部交流工作机制和相关配套政策还不够完善等影响，也存在一些深层次矛盾问题，主要表现在： 　　（一）“跨”的思想共识统一难 　　调研发现，组织部门、用人单位、干部三者之间对跨条块跨领域交流的期望和诉求难统一。

组织部门希望安排优秀干部交流，用人单位往往不愿将自己最优秀的干部拿出来交流到别的条块领域。

一些派出单位主要领导坦言，自己好不容易培养出一个好干部，拿出去交流后，又要重新培养，如果接受到外单位“甩包袱”的干部，那就“吃亏了”。

不少县级组织部长抱怨，有些强势部门存在本位主义思想，往往以专业性强、保密性强或没有空缺岗位等各种理由，婉拒跨条块跨领域交流。

干部个人对交流预期比较高，多数“愿上不愿下”“去好不去差”。

广西南宁市近3年来市直与县乡之间交流干部347名中，其中从市直到县区的只有21人，仅占6.1%。

2013年，该市从市直机关选派“80后”科长平级交流到基层任职，符合条件的107人仅13人自愿报名。

广西北海市曾就“你最希望交流到什么部门”进行调查，50%的人愿意到市直政府部门，仅有11%的人愿意去县区，4%的人愿意去乡镇街道。

（二）“跨”的体制壁垒突破难 　　实行干部分类管理以来，党政机关与企事业单位之间出现的人员身份差异，是现实中制约干部跨条块跨领域交流的最大体制鸿沟。

广西钦州市的问卷调查显示，80%的干部认为“干部身份差异制约干部交流因素明显”。

据统计，近5年来，全区各市跨体制从党政机关交流到企事业单位的处级干部356人，从企事业单位交流到党政机关的只有268人。

柳州市作为广西最大的工业城市，历来是培养工业管理人才的“摇篮”，近五年从国有企业交流到机关的处级干部只有16人，仅占“三类干部”交流总数的18.8%。

部门垂直管理体制在凸显业务优势的同时，也存在着地方与垂直单位间的“人事墙”。

据统计，广西各市近2年来从垂直部门交流到地方任职的处级和处级以下干部仅7人，从地方交流到垂直部门的处级及处级以下干部仅11人。

此外，《党政领导干部交流工作规定》只对领导班子成员交流提出了要求，对一般干部交流缺乏制度设计。

现实中除了提拔任职，机关部门之间中层干部跨条块跨领域交流难度也很大，许多干部感叹：进一个单位难，出一个单位更难。

（三）“跨”的频次程序规范难 　　湖南湘潭县一名副县长工作5年换了6个单位9个岗位，江西鹰潭市一名团市委书记8年横跨两省五地换了8个岗位，引来网民强烈质疑。

调研中我们也发现，除了提拔交流外，各地各部门对干部平级跨条块跨领域交流随意性较大，交流什么样的干部、怎么样进行交流，缺乏科学系统的规划。

接受个别访谈的全区各地近3年来跨条块跨领域交流的140名科级及科级以下交流中，通过组织选任安排交流的17人，自己找关系实现的123人（占87.9%）。

各地在推进干部跨条块跨领域交流中，方式方法比较单一，操作程序不尽规范。

2010年以来，全区各市跨条块跨领域交流的36008名处级及处级以下干部，组织调任的32891人，竞争性选拔的3117人（仅占8.7%）。

调研中，我们还发现各市机关中长期在本单位工作的“老科长现象”突出，有的地方科长平均年龄近50岁，广西桂林市不少老科长已经在同一单位工作了近20年。

（四）“跨”的保障机制完善难 　　干部跨条块跨领域交流之后，普遍面临异地、异岗、异薪等情况，不可避免地带来住房、工资、家属安置、子女就学、老人赡养等问题，在现实面前，一些交流干部顾虑重重。

在调查中，关于干部跨条块跨领域交流的主要顾虑，65%的受访者选择工资福利，48%选择政治待遇，39%选择工作环境。

广西柳州市市直机关正科长，津补贴比乡镇机关同级干部高1839元/月，在工资福利随工作岗位变动的背景下，干部往往趋高避低。

2010年以来，柳州市直部门交流到县、乡的63人，仅占5.5%。

广西首府南宁市，房价普遍高于区内其他城市，逾80%从基层交流到驻邕区直单位的干部反映“住房问题很头疼”、吃饭经常“打游击”。

广西河池市县乡干部“走读”问题相对突出，在一定程度上存在“干部交流，浪费汽油”的现象。

这些工资待遇、住房待遇等方面的问题，没有中央政策，地方解决难度很大。

（五）“跨”的跟踪服务到位难 　　干部跨条块跨领域交流之后，培养管理跟不上的问题比较突出。

无论是自治区统一组织选派的，还是地方组织实施的，都不同程度地存在着重选派轻管理、重交流轻培养的现象。

广西钦州市的调查问卷显示，66.5%认为干部交流配套制度不完善，17.4%认为干部交流的约束监督机制不健全。

自治区层面曾先后多次统一组织选派区直部门优秀干部到市、县任职，从发展相对落后的百色、河池革命老区选派发展潜力大的年轻干部到桂东较发达地区、桂南沿海地区任职，个别访谈时，不少交流干部反映“组织上后续的跟踪管理机制比较缺乏”。

四、深化干部跨条块跨领域交流的意见建议 　　干部跨条块跨领域交流是一项政治性、原则性、政策性很强的系统工程，既要注重顶层设计又要尊重各地实际，既要考虑事业需要又要兼顾干部得失，从思维理念、内容形式、方式方法、体制机制等方面进行科学谋划、改革创新、稳步推进，才能收到盘活干部资源、迸发干部队伍活力、推动事业发展的多赢成效。

（一）更好地坚持党管干部原则 　　破除干部部门化最为关键的是要坚持党管干部原则，牢牢掌握选人用人的主体地位。

教育引导各级党组织特别是“一把手”增强全局观念，用更高站位、更远眼光考虑事业发展和干部培养，舍得把优秀干部拿出来、放下去。

教育引导分管领导增强大局意识，及时推荐优秀干部，不能把分管战线当做“自留地”，分散削弱党委干部管理权力，使征求分管领导意见变成只听分管领导意见。

教育引导“条条部门”领导树立“一盘棋”意识，破除“干部系统所有”的“小我”局限，改变本系统干部成长“体内循环”的传统模式。

教育引导社会和干部正确看待跨条块跨领域交流，为推进改革、深化交流营造良好环境。

（二）加大跨条块跨领域交流力度 　　《干部选拔任用条例》《党政领导干部交流工作规定》等对干部交流的对象、重点、范围、方式、纪律等作出了规定，必须严格执行。

加大干部跨条块跨领域交流力度，就宽度而言，要认真抓好地方党政主要领导、纪委书记、组织部长、“法检”两长等交流任职的落实，鼓励适当扩大分管项目审批、资金管理、财务审计等重要岗位领导干部的交流任职面。

就深度而言，除领导班子成员之外，探索推动执纪、执法、管人、管钱、管项目等重点部门中层业务骨干的交流任职，探索后备干部跨条块跨领域交流，机关内部也应参照加大重点培养干部的交流轮岗力度，培养锻炼干部，促进健康成长，破除利益藩篱，消除“中梗阻”现象。

（三）完善跨条块跨领域交流工作规程 　　加大“跨”的力度同时，也要明确“跨”的规则，否则也容易滋长不正之风，加大权力寻租风险。

各级党委和“一把手”应当定位于加强宏观统筹，加强检查督促，在干部日常调配的同时，定期专项组织优秀干部跨条块跨领域交流，成批量地进行推荐、讨论、研究和决定，切实增强跨条块跨领域交流干部的系统性、计划性，最大限度地减轻干部“跨”的难度。

各级组织部门建立领导班子定期分析研判制度，研究制定干部跨条块跨领域交流的规划计划，对“跨”的范围、“跨”的幅度、“跨”的频率提出建议，并在一定范围内充分听取意见，上报党委集体讨论决定。

跨条块跨领域交流干部要与本地区经济社会发展重大决策部署同步谋划、同步推进、同步考察，有目的地安排“跨”，有意识地组织“跨”。

要把推动“一把手”的“跨”作为重中之重来抓，既要稳，又要准，还要“狠”（意指下大决心）。

要严肃干部跨条块跨领域交流工作纪律，在全面考虑工作需要和干部实际的情况下，绝不允许任何地方和部门、个人“讨价还价”，绝不允许“只要组织照顾、不要组织纪律”。

（四）深化跨条块跨领域交流配套制度改革 　　鼓励各地根据事业发展需要，研究制定干部跨条块跨领域交流激励政策，在干部调任、人事管理等方面积极探索。

如，对已有公务员身份的干部，工作需要交流到企事业单位任职的，允许暂时保留公务员身份，再次调任机关任职时，可不受干部调任规定的资格限制。

又如，对经济技术开发区、高新产业开发区等新兴区域，可以探索实施人事制度的封闭管理，岗位实行聘任制，待遇实行年薪制，只要是人岗相适，交流任职时可不受身份限制，离开园区时再恢复原有身份，达到推动发展和培养干部的双重目的。

鼓励各地着眼于优化党政领导班子结构，探索建立地方与垂直管理部门、驻地中央高等院校和科研院所干部的跨条块跨领域交流联动制度，身份不变、待遇不变，有计划分批次地互派优秀干部交流任职，工作一段时间之后再统筹考虑工作需要、现实表现和个人意愿确定去留。

（五）加强跨条块跨领域交流干部的全过程管理 　　加强“跨”的全过程管理，是调动交流干部积极性主动性创造性、保证跨条块跨领域干部交流工作健康发展的重要一环。

在遴选对象时，应当遵循“优秀干部优先交流”的原则，以下级组织推荐、上级组织遴选等适当方式，竞争性产生交流对象，确保交流对象质量。

成批确定跨条块跨部门交流干部对象之后，上级组织应当采取短期集训、行动学习、以老带新等有效措施，缩短交流干部履新任职的适应周期，使他们尽快融入单位、进入角色、发挥作用。

试用期间，应当建立跨条块跨领域交流干部工作季报制度、适岗分析研判制度，详细掌握人岗相适度。

日常管理，应坚持组织回访、谈话谈心等行之有效的帮扶办法，探索建立跨条块跨领域交流干部专项档案，定期收集和了解掌握交流干部的履职表现、适应程度、工作成效，以及接收单位对交流干部的培养管理和考核评价情况等，对表现突出、各方公认的交流干部应当及时重用，对不胜任现职的应创新设计“召回”机制，重新安排回原岗位工作，形成“优胜劣汰”的正面激励。

（六）健全跨条块跨领域交流工作保障机制 　　统筹考虑干部为事业发展付出的努力，执行相对开放灵活的政策，授权地方适当考虑不同地区之间的待遇差异，采取补助、补贴等形式提高待遇水平，或者以百分比形式执行原工作地的待遇标准。

在总体政策范围内，允许地方参照一定标准建设交流干部公寓，妥善解决住房问题。

对交流干部随迁家属的工作安排、随迁子女的就学问题，同等条件下优先安排。

对长期在艰苦地区、急需岗位兢兢业业工作的交流干部，优先考虑进行“再交流”或在退休之前做好生活安置，把关心爱护工作做实做到位，解除跨条块跨领域交流干部的后顾之忧。