论税制改革、优化与税收征管均
改变整个社会征纳税环境.影响税收征管的除了税收制度之外,还有文化因素,主要包括:惩治腐败的制度化程度、公共道德的标准以及对达官贵人遵守法律的态度.尽管这些因素并非一成不变.而且它们对纳税人依法纳税的影响绝不是显而易见的,但纳税人的遵从行为很大程度上与这些重要的但又看不见摸不着的因素有关.通过改善这些因素可以使纳税人更好地遵从税法.具体途径有:对纳税人进行教育,使其相信税收是支付给社会的公共费用;彻底改变政府形象,使纳税人相信政府征税是为了改善人民生活而不是增加人民负担;政府对税款的使用应该公开、透明,并接受社会的有效监督,使腐败减少到最小.
税制改革与优化为税收征管创造良好的实施基础,有助于税收征管质量和效率的提高;税收征管是税制改革与优化的制约因素,良好的税收征管是保证税制有效运行的手段,税收征管质量和效率的提高有利于税制改革与优化,为税制改革与优化提供更广阔的空间.只有税制改革、优化与税收征管均衡发展.才能更好地实现税收政策的经济社会目标,充分发挥税收的作用。
新一轮税制改革已经启动并且取得相应进展.从2004年出口退税制度的改革,到2008年1月1日起正式实施的统一各类企业的所得税改革,我国的税制改革可谓是轰轰烈烈。
与税制改革相比,税收征管改革却显得相对滞后.从以往的实践来看,我国在1983—1984年、1994年进行两次重大税制改革时,都没有推出整体税收征管改革方案与之协调.大多数专家学者在研究税制改革时,都忽略了税收征管存在的问题.然而,正如维托.坦齐所说"税收是强调可行性的学问.一种不可管理的税制是没有多少价值的.理论上最完美的税制如果所表示的意图在实践中被歪曲,就可能变成蹩脚的税制".因此,在进行税制改革和税制优化时,必须把税收征管纳入其研究范围,充分考虑税收征管能力,选择可操作的"有效税制",使税制改革和税收征管均衡发展。
优化税制理论的精髓是,既然扭曲性税收所带来的效率损失是不可避免且可能很大,我们的任务就是要尽量使这些损失达到最小.在最简化的优化税制模式中,将效率损失降低到最小就是唯一的目标.而在较为复杂的优化税制模式中,则应在效率损失最小化与税收公平、社会福利的社会分配等方面寻求一个权衡点.优化的税制是理论上的一种理想模式,是各国税制改革追求的目标.通过不断的税制改革与完善逐渐向最优化的税制结构靠拢,在这一改革过程中效率损失逐渐降低,税收公平逐步实现,社会福利分配更加公平,使得纳税人的遵从意识不断增强,减轻纳税人的抵触情绪.这样既有利于征集到适度规模的税收收入,又能降低税收征管成本;同时,有利于纳税人对政府职能部门的监督,有利于纳税人之间的相互监督.这一切无疑会提高税收征管的质量与效率。
世界税制改革的实践表明,许多国家以复杂的税制去服务于众多的政策目标,结果实际执行的税制往往不同于税法意义的名义税制,实际效果也大大偏离了政策初衷.这种情况在我国也很突出.因此,试图利用税收工具实现过多的社会经济目标是不现实的.税收作为政策工具有其局限性,并不是万能的.如果赋予它过多的额外的目标,本身也不符合优化税制的思想,反而会使税制变得极其复杂.如过多的税种、过高的税率、过多地对纳税人的区别对待和繁杂的税收优惠的形式和数量等.都是直接造成税制复杂的因素.对过窄的税基征收高税率不仅违背了有效和公平课税的要求,而且也鼓励了逃税,启动了过多的税收优惠待遇降低了纳税人的奉行.所有这些因素都增加了税收征管的难度,降低了税收征管效率.反之,扩大税基、降低税率、减少繁杂的税收优惠形式和数量,则会降低征管的难度,提高征管的质量和效率;同时,也有利于税制优化,实现经济社会目标。
一般而言,税制本身包含的区别对待特征越少,税率越低,税收优惠越简单,税收征管中的漏洞和随意性就越小,可操作性就越强,税收成本就越低,就更有助于提高税收征管的质量和效率.玻利维亚、哥伦比亚、印度尼西亚、韩国和墨西哥就是采取了更宽和更加简单限定税基,加上更加统一的税率结构的税制改革和优化的措施,促进了税收征管水平的提高.为此,世界银行把通过简化税基的确定加强税收征管作为税制改革的目标之一。
税收征管是整个税收理论中非常重要的组成部分,因为税收征管质量和效率的提高能够使税务部门高效率地贯彻和执行税法,使税收职能真正发挥出效能与作用.也就是说,如果仅有税率、征税对象、征税依据等税制要素是不足以使税收发挥其功能与作用的,还必须有税务部门的征管行为,才能够真正发挥税收的各种职能作用。
税收征管对税制改革与优化具有约束作用.税收制度是通过税收征管作用于税收分配的,税收征管充当了税收制度与税收分配之间的中介.严密而有效的征管,有利于税制的贯彻执行,并能及时发现税制规定中的不完善之处.相反,超前或滞后的征管会成为税制正确实施的绊脚石,阻碍税制改革与税制优化的过程.如世界银行2006年11月发表的《全球纳税情况总图》指出,许多国家税务征管要求过于苛刻,遵从征管已成为企业的重负.如规定公司年平均报送35页的纳税申报表,每家公司处理税务事务平均耗时约322小时.但发展中国家和发达国家差异较大,巴西的企业填报年申报表要花2600小时,而瑞典的企业平均只需花68小时.复杂的税收征管体制效率低下,势必导致税收收入下滑,无法体现其真实税负,不能实现税制改革和优化的目标。