气候变化背景下的中国可再生能源法制
关键词: 气候变化/可再生能源/政策/立法 内容提要: 尽管在《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的框架下，中国没有具体的温室气体减排义务，但是中国作为温室气体排放大国和《气候变化框架公约》的成员国，近年来积极通过立法等手段控制温室气体的排放。
中国《可再生能源法》及其一系列配套政策的制定就是一个典型的案例。
气候变化问题对中国可再生能源法制建设的进程、内容以及体系完善上都产生了实质性影响。
人类正面临气候变化的严重冲击，全球为应对气候变化正在进行积极的努力。
1992年《气候变化框架公约》将“减缓”（mitigation）与“适应”（adaptation）作为人类应对气候变化的两项最主要措施。
所谓“减缓”实质是指公约的成员国通过减少温室气体的排放或者增加温室气体的吸收“汇”以预防气候变暖，这一措施也被称为“预防性”（preventative responses）应对。
所谓“适应”实质是指通过增强生态系统的适应性和社会制度的适应性，以减轻气候变化对人类造成的实际的或者可预期的不良影响，这一措施也被称为“调节性”（adjustments）应对。
[1]“目前，控制温室气体排放主要有三种途径，一是提高能源效率和节能，二是可再生能源的开发，三是碳封存技术的应用。
前两种方法已经较为广泛的应用，而碳封存技术还不广为人知”。
[2]可以说，开发和利用可再生能源，提高可再生能源在能源生产和消费结构中的比重，是除节能、提高能效外最主要的减少温室气体排放的途径，因而有关可再生能源的法律与政策在《气候变化框架公约》后受到各成员国的广泛重视。
中国作为《气候变化框架公约》及其《京都议定书》的成员国，在2009 年12 月哥本哈根举行的全球气候变化大会上明确提出“到2020 年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005 年下降40%—45%”，“通过大力发展可再生能源、积极推进核电建设等行动到2020 年我国非化石能源占一次能源消费的比重达到15%”。
中国在可再生能源法制建设领域的突出表现，表明中国积极应对气候变化的鲜明态度。
一、气候变化对中国可再生能源法制建设进程的影响 （一）《气候变化框架公约》之前：可再生能源法制几近空白 中国利用可再生能源的历史源远流长，例如在远古时代就利用柴草做饭、取暖和照明，这种传统的对生物质能的利用一直沿续至今。
但是这并不是现代意义上的可再生能源的利用。
中国在20 世纪50年代就开始对风能、太阳能、沼气、太阳灶、光伏技术等可再生能源及技术的研发与利用。
但是从20 世纪50 年代到80 年代末的40 年间，最广泛应用的可再生能源就是小水电，户用沼气也有一定的进展，其他可再生能源尚处于研发阶段。
因而，有关可再生能源的政策除了国家领导人对利用沼气的口号式宣传之外[3]，主要体现在农村能源建设的政策之中，如1986 年原国家经济委员会下发了《关于加强农村能源建设的意见》，明确提出各省、自治区、直辖市在编制发展农村能源的长远规划时，应包括“节柴灶、沼气、森林能源、小水电、小火电、小窑煤、秸秆利用、太阳能、风能、地热能、海洋能等能源的研究开发和推广规划，农村用能规划（包括乡镇企业商品煤、电、油供应）和节能规划”；同时还提出“特别注意小煤窑、薪炭林、小水电的开发，同时，积极进行风能、太阳能、地热能、海洋能和能源作物方面的开发试点”。
在法律层面，只有1988 年颁布的《水法》第十六条明确规定“国家鼓励开发利用水能资源”。
总的来说，由于发展可再生能源的目标在于补充农村燃料的不足，有关可再生能源的政策与法律真可谓凤毛麟角。
（二）从《气候变化框架公约》到《京都议定书》：可再生能源法制零散、不成体系 20 世纪90 年代之后，三个最主要的因素为中国制定鼓励开发利用可再生能源的宏观政策奠定了基础：第一个因素是随着我国经济的快速发展，传统化石能源不能满足我国城乡生产和消费的需求，可再生能源在满足农村用能需求上具有天然优势；第二个因素是由传统化石能源消耗带来的大气污染问题越来越明显，要求开发利用清洁的可再生能源；第三个因素就是《气候变化框架公约》的缔结，要求各成员国尽可能减少温室气体的排放。
在这三个因素的综合作用下，中国从1990 年之后，出台了一系列有关可再生能源的政策与法律。
在政策层面，1992 年国务院提出我国环境与发展的十大对策和措施，明确要求“因地制宜地开发和推广太阳能、风能、地热能、潮汐能、生物质能等清洁能源”。
1994 年3 月25 日国务院通过的《中国21 世纪议程—中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》明确提出“能源工业的发展以煤炭为基础，以电力为中心，大力发展水电，积极开发石油、天然气，适当发展核电，因地制宜地开发新能源和可再生能源”。
同年10 月，原电力工业部颁发了《风力发电场运行管理规定（试行）》，1995 年原国家科委、计委和经贸委共同制定了《中国新能源和可再生能源发展纲要（1996—2010）》以及“新能源可再生能源优先发展项目”等。
这些文件成为指导中国新能源和可再生能源产业发展的纲领性文件。
在法律层面，1995 年的《电力法》在总则第五条中规定：“电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采取新技术，减少有害物质排放，防止污染和其他公害，国家鼓励和支持利用可再生能源和清洁能源发电。
”在“农村电力建设和农业用电”一章中规定：“国家提倡农村开发水能资源，建设中小电站，促进农村电气化。
国家鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设，增加农村电力供应。
”1997 年11月1 日通过的《节约能源法》第四条也明确规定：“国家鼓励开发、利用新能源和可再生能源。
”其第三十八条又规定：“各级人民政府应当按照因地制宜、多能互补、综合利用、讲求效益的方针，加强农村能源建设，开发、利用沼气、太阳能、风能、水能、地热等可再生能源和新能源。
”这两部法律虽然明确要求发展新能源和可再生能源，但是有专家批评它们只是“笼统地提出支持和鼓励，缺乏具体的和可量化的措施，对可再生能源发展促进作用甚微”。
[4]而被专家赞誉为“可再生能源企业和项目受益匪浅”的法律是1993 年7 月通过的《科学技术进步法》，该法第二十五条的“对在高新技术产业开发区和高新技术产业开发区外从事高新技术产品开发、生产的企业和研究开发机构，实行国家规定的优惠政策”和第四十六条的“国家鼓励企业增强研究开发和技术创新的投入，企业的技术开发费按实际发生额计入成本费用”的规定，对大多数太阳能、沼气企业的发展起了保护作用。
[5]尽管这一阶段，我国制定了一些有关可再生能源政策与法律，但它们十分零散，目标显然主要在于应对大气污染和解决农村能源供应问题。
（三）从《京都议定书》签订到2005 年《京都议定书》生效：可再生能源开发利用步入法制轨道 1997 年12 月，《联合国气候变化框架公约》第三次缔约方大会在日本京都通过了旨在限制发达国家温室气体排放量以抑制全球变暖的《京都议定书》。
《京都议定书》的主要内容在于为发达国家设定了温室气体减排的目标与时间表，即从2008 年到2012 年必须完成的削减目标是：与1990 年相比，欧盟削减8%、美国削减7%、日本和加拿大削减6%、东欧各国削减5%至8%，新西兰、俄罗斯和乌克兰可将排放量稳定在1990 年的水平上。
这样一个具体的目标与时间表，对承担减排义务国家的国内政策与法律产生明显影响。
英国、德国、西班牙等欧盟国家以及欧盟率先颁布法律促进可再生能源的发展。
譬如，德国于2000 年3 月发布了《德国可再生能源优先法》，英国颁布了《2002 年英格兰和威尔士可再生能源义务条例》、《2002 年苏格兰可再生能源义务条例》，西班牙1998 年12 月颁布了《关于可再生能源、垃圾或生物质能发电的皇家法令》，欧盟部长理事会于1997 年制定了《关于可再生能源的决议》，欧洲共同体于2001 年制定了《关于使用可再生能源发电指令的共同立场》，日本于1997 年通过了《关于促进新能源利用的特别措施法》等等。
尽管在《京都议定书》框架下，中国作为发展中国家不承担具体的强制性减排义务，但是按照《京都议定书》规定的清洁发展机制（CDM），中国能够参与发达国家与发展中国家之间的减排贸易。
在此背景下，中国具有发展可再生能源的内在动力，可再生能源发展及相关的政策与法律在《京都议定书》通过后步入快车道。
在政策领域，1999 年原国家计委、科技部发布了《关于进一步支持可再生能源发展有关问题的通知》，明确可再生能源主要包括风力发电、太阳能光伏发电、生物质能发电、地热发电、海洋能发电等；对可再生能源发电项目可由银行优先安排基本建设贷款；对可再生能源并网发电项目在还款期内实行“还本付息+ 合理利润“的定价原则，高出电网平均电价的部分由电网分摊。
此项政策的出台为我国可再生能源的发展提供了良好的政策激励机制。
2000 年8 月23 日，原国家经贸委《2000—2015 年新能源和可再生能源产业发展规划要点》明确了新能源和可再生能源产业发展目标、产业化体系建设、预期效益分析、制约因素与存在的问题；2001 年10 月10日，原国家经贸委发布了《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》，其中明确了2001年至2005 年中国新能源和可再生能源发展目标、重点和采取的政策措施。
在法律方面，2002 年修正的《大气污染防治法》第一次在大气污染防治的专门立法中提出国家鼓励使用新能源和可再生能源。
该法第九条明确规定：“国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术；鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。
”2002 年颁布的《清洁生产促进法》第二条也规定“使用清洁的能源”。
除了这些对可再生能源的开发利用予以鼓励的法律外，2005 年2 月28 日全国人大常委会高票通过了《可再生能源法》[6]。
《可再生能源法》的颁布，标志着我国可再生能源开发利用步入法制轨道。
在《可再生能源法》颁布不到半个月前，《京都议定书》因俄罗斯议会的批准而于2005 年2 月26 日生效。
这绝非偶然巧合，它与“国际社会对气候变化问题的密切关注”[7]等因素有着紧密联系。
但是《可再生能源法》并没有将“应对气候变化”作为立法的主要目标，在第一条只宣示“增加能源供应、改善能源结构、保障能源安全、保护环境、实现经济社会的可持续发展”，可见，《可再生能源法》颁布时，立法者对可再生能源作用的认识仍然有相当的局限性。
（四）2005 年2 月《京都议定书》生效之后：可再生能源法制逐步形成体系 虽然《京都议定书》对中国等发展中国家没有硬性的减排约束，但毫无疑问，《京都议定书》的生效对中国产生了巨大的压力。
“《京都议定书》逻辑可以这样理解：第一步，是部分发达国家（附件一）短期（2008—12）微减排量（平均约5%）。
签署后续的系列协议是第二步，第三步则是每个新协议都要进一步限定附件一国家的排放。
可以预见，适时地，非附件一国家也必将纳入减排。
最后，可期望每一个国家都要遵从于一个排放限额”。
[8]实际上，从《京都议定书》生效开始，国际社会就对后京都时代各国的减排义务展开了激烈讨论。
作为全球二氧化碳的排放大国，中国应对气候的态度受到国际社会的普遍关注。
加之中国国内一方面面临十分严重的大气污染，另一方面又遭遇高油价时代，这些因素都决定了中国有开发利用可再生能源的强烈愿意。
《可再生能源法》的颁布，为开发利用可再生能源提供了基本的法律保障，但总的来看，《可再生能源法》比较原则，只有33 个条文，仅规定了开发利用可再生能源的一些基本原则和制度，尚不能满足可再生能源开发利用的现实需求。
因此，《可再生能源法》颁布后，全国人大常委会办公厅发文国务院办公厅，函请国务院办公厅督促协调国务院各有关部门研究起草与《可再生能源法》配套的12 项规章和技术规范，包括：（1）水电适用《可再生能源法》的规定；（2）可再生能源资源调查和技术规范；（3）可再生能源发展的总量目标；（4）可再生能源开发利用规划；（5）可再生能源产业发展指导目录；（6）可再生能源发电上网电价政策；（7）可再生能源发电费用分摊办法；（8）可再生能源发展专项资金；（9）农村地区可再生能源财政支持政策；（10）财政贴息和税收优惠政策；（11）太阳能利用系统与建筑结合规范；（12）可再生能源电力并网及有关技术标准等。
这些规章除少数几个外[9]，其余均已颁布实施。
另外，国家发改委、财政部、建设部还针对可再生能源某些领域的情况，发布了一些专门的部门规章或者政策文件，例如国家发改委与财政部联合下发了《促进风电产业发展实施意见》、《关于加强生物燃料乙醇项目建设管理，促进产业健康发展的通知》，财政部等五部委联合下发了《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》，财政部印发了《可再生能源建筑应用专项资金管理暂行办法》和《可再生能源建筑应用示范项目评审办法》等。
这些部门规章和政策性文件对推动可再生能源一些专项技术和产业的发展发挥了重要的作用。
除了这些有关可再生能源的专门法律和政策之外，中国有关环境保护、其他能源法律和政策中也强调了对可再生能源的开发利用。
譬如，2005 年12 月国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确指出“大力发展风能、太阳能、地热、生物质能等新能源，积极发展核电，有序开发水能，提高清洁能源比重，减少大气污染物排放”。
2007年10 月28日修订通过的《节约能源法》[10]、2008 年8 月29 日通过的《循环经济促进法》[11]、国务院制定的国发[2007]15 号《节能减排综合性工作方案》、2007 年6 月4 日国家发展和改革委员会发布的《中国应对气候变化国家方案》和2009 年8 月27 日全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》[12]等都对可再生能源开发利用作了规定。
为了进一步加快可再生能源的发展，解决《可再生能源法》实施以来出现的一些突出问题，2009 年12 月26 日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国可再生能源法〉》的决定》。
可以看出，这一阶段，开发利用可再生能源已经渗透进中国有关环境保护、能源安全特别是应对气候变化等多领域，气候变化正在越来越成为中国加强可再生能源法制的又一明确和主要的驱动力与源泉。
二、气候变化对中国可再生能源法制内容的影响 按照当前主流的对中国《可再生能源法》的解读，《可再生能源法》最主要的贡献在于建立了总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度和专项资金制度。
[14]这五项制度都是间接地借鉴了《京都议定书》附件一所列国家有关可再生能源的法律与政策的经验，并结合中国实际情况确立的。
（一）总量目标制度 《京都议定书》最主要的内容就是为附件一所列发达国家设定明确的温室气体减排的目标和时间表。
许多发达国家为应对气候变化和履行自己的减排义务均在各国的国内立法或者政策中确定了本国可再生能源的发展的目标与时间表。
例如1998 年6 月8 日欧洲联盟部长理事会《关于可再生能源的决议》第四条提出：“到2010 年共同体整体上的可再生能源使用数量增长12%。
”2001 年3 月23 日欧盟部长理事会《关于使用可再生能源发电指令的共同立场》则要求欧盟国家到2010 年，可再生能源在其全部能源消耗中占12%，在其电量消耗中可再生能源的比例达到22.1%。
丹麦制定了题为“21 世纪的能源”的能源行动计划，该计划的目标是在2005 年，全国的二氧化碳的排放量要比1988 年减少20%，而到2030 年要减少50%。
西班牙政府提出到2010 年可再生能源占其能源消费总量12%和在电力消耗中占29%的国家总量目标。
澳大利亚提出到2010 年可再生能源发电量应增加到255 亿千瓦时，相当于全国总发电量的12%，可再生能源的供应量增加2%。
[16]中国在起草和制定《可再生能源法》时，借鉴和参考了欧盟、西班牙、澳大利亚等发达国家的做法和经验，结合中国的实际情况，在《可再生能源法》的制度设计中，明确规定了“总量目标”制度，即在第一章总则第四条规定：“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施，推动可再生能源市场的建立和发展。
”为了保障总量目标制度的实施，该法第二章第七条、第八条[17]对总量目标制度进行了具体化。
这些规定，实际上是想通过国家中长期目标和地方中长期目标的制定来实现总量目标，而国家中长期目标和地方中长期目标则通过全国可再生能源开发利用规划和地方可再生能源开发利用规划来实现。
依照《可再生能源法》的规定，2007 年8 月中国出台了《可再生能源中长期发展规划》，提出了可再生能源中长期发展目标“力争到2010 年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%，到2020 年达到15%”。
为了进一步落实可再生能源总量目标和中长期目标，根据《可再生能源法》和《可再生能源中长期发展规划》的规定，国家发展和改革委员会制定了《可再生能源十一五规划》，“到2010 年，可再生能源在能源消费中的比重达到10%，全国可再生能源年利用量达到3 亿吨标准煤”。
2009 年9 月22 日国家主席胡锦涛在纽约召开的联合国气候变化峰会开幕式上发表题为《携手应对气候变化挑战》的重要讲话，庄严承诺中国“大力发展可再生能源和核能，争取到2020 年非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右”。
可以看出，虽然中国并没有发达国家的减排义务，但是受全球应对气候变化的影响，一些发达国家应对气候变化最关注的指标与时间表对中国可再生能源法制产生了实质性影响。
（二）“强制上网”、“固定电价”、“费用分摊”和“经济激励”制度 发达国家应付气候变化的措施对中国的影响不仅体现在中国确立了发展可再生能源的总量目标上，还体现在落实总量目标制度的具体制度和措施方面。
1、强制上网制度。
可再生能源与常规能源的一个重大差异在于，无论是太阳能发电还是风力发电均存在不稳定的问题，因而电网企业天然地排斥可再生能源电力入网。
发达国家为了实现其可再生能源总量目标以应对气候变化，通过政策与法律为可再生能源的发展扫清技术与制度制约上的障碍。
有的国家和地区如美国部分州、英国、澳大利亚等推行可再生能源配额制，有的国家如德国、西班牙等则推行“强制入网”制[18]。
中国根据自己的实际情况和发展可再生能源的强烈愿望，借鉴了发展可再生能源绩效突出的德国的“强制入网”制度。
《可再生能源法》第十四条规定：“电网企业应当与依法取得行政认可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。
” 2、分类固定电价制度。
强制入网制度解决了可再生能源发电商所发电力的入网问题，也就是可再生能源电力的销售问题，但是由于可再生能源开发利用受技术、原料、资源等制约，在开发利用的成本上通常高于常规能源，如果让可再生能源电力与电网企业按照常规能源所发电力的价格进行交易，可再生能源发电商整体上必然会因为高成本、高价格处于不利境地，甚至退出可再生能源领域。
因而，各国都对可再生能源在价格上进行扶持。
但是可再生能源种类复杂，可再生能源之间也存在发展不平衡问题，因而对发展程度不同的可再生能源不可能采取程度相同的扶持。
比如德国对可再生能源根据技术发展水平分门别类地制定上网电价。
我国基本上采用德国的做法，实行“分类固定电价”。
《可再生能源法》第十九条规定：“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。
”[19] 3、费用分摊制度。
强制入网和分类固定电价制度解决了可再生能源发电商的电力销售和投资回报问题，但是并没有解决电力供应商或者电网企业收购高成本的可再生能源电力所支出的高于常规能源所发电力的费用问题。
如果这个问题不能解决，那么作为独立市场主体的电网企业必然不可能长期承担此项“额外”义务。
因而在发达国家，对于电网企业收购可再生能源电力所支付的高出常规能源的费用，采用费用分摊的办法来消化。
比如，英国将发展可再生能源的费用均衡地分摊给各个供电商，澳大利亚和德国将其分摊给最终的消费者。
[20]中国借鉴国外经验，将这部分额外的费用分摊给最终的消费者。
《可再生能源法》第二十条规定：“（电网企业）收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。
”该法第二十一条规定：“电网企业为收购可再生能源电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用，可以计入电网企业输电成本，并从销售电价中回收。
” 4、经济激励制度。
制约中国可再生能源开发利用另一大障碍是缺乏足够的资金，资金的缺乏既制约可再生能源技术的研发，也制约国外先进技术的引进，还制约可再生能源基础设施的建设和投资设厂。
国际社会在有关气候变化的谈判中，技术和资金成为发展中国家关注的焦点，其原因大概也在于此。
费用分摊制度只解决了可再生能源发电高于常规能源（燃煤）发电的额外成本分摊问题，没有解决其他制约可再生能源发展的资金障碍问题，如技术的研发、设备制造、资源勘查等。
因此，《可再生能源法》第六章对经济激励措施，如专项资金、优惠贷款、税收优惠等进行了明确规定。
2006 年财政部发布《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》明确规定，可再生能源发展专项资金是“由国务院财政部门依法设立的，用于支持可再生能源开发利用的专项资金。
发展专项资金通过中央财政预算安排”。
财政部的这个办法使专项资金制度得以落实，而其他经济激励措施尚需要通过进一步的政策制定加以落实。
通过以上制度和措施，我国《可再生能源法》及其配套政策取得了令人瞩目的成就。
到2008 年底，全国水电装机总容量达到了1.72 亿千瓦，占全部发电量的16%；全国风电装机容量达到了1200 多万千瓦；光伏电池产量达200 多万千瓦，是世界第一大光伏电池生产国；太阳能热水器年生产能力达到了4000 万平方米，全国累计太阳能热水器使用量超过1.25 亿平方米，占世界太阳能热水器总使用量的60%以上；生物质能开发利用也有较大发展，户用沼气池达到了2800 多万口，大中型沼气设施达到了8000 多处，沼气年利用量达到了约120 亿立方米。
2008 年的可再生能源利用量约为2.5 亿吨标准煤，约占一次能源消费总量的9%。
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