边民互市贸易日趋活跃,海关要做好执法监管
目前，我国关于边民互市贸易的立法已经严重滞后于边境地区经济发展的实际需求，海关执法面临立法滞后、执法依据政出多门、假借边民互市贸易变相走私与合法贸易界限不清等问题，亟需通过提高边民互市贸易立法层级、出台刑事司法解释、完善海关行政执法责任追究制度等法治化方式予以解决。
边民互市贸易是指边民在我国边境地区陆路边境20公里以内，在经政府批准的开放点或集市上进行的不超过规定的金额限制的一种商品交换活动。边民互市贸易已经成为边境贸易的重要支柱，目前我国在内蒙、新疆、西藏、广西、云南、黑龙江、吉林、辽宁等8个陆路边境省份中存在边民互市贸易，分别由呼和浩特、满洲里、乌鲁木齐、拉萨、南宁、昆明、哈尔滨、长春、大连等9个直属海关负责辖区内边民互市贸易海关行政执法工作。对边民互市贸易的免税额度从最初的1000元已提高为每人每日8000元，随着边民互市贸易的日益发展，边民互市贸易海关行政执法面临诸多执法困境，亟需通过法治化方式予以解决。
第一，立法滞后，执法依据缺失。目前我国规范边民互市贸易的专门立法只有1996年海关总署与对外贸易经济合作部联合出台的《边民互市贸易管理办法》。该办法共11条，主要规定了开展边民互市贸易的目的、从事边民互市贸易的主体、设立边民互市贸易点的条件等基本内容。该办法规定边民互市贸易的主体不能是组织或法人，必须为符合一定条件的个人，边民不得转让、出租及出借证件，任何法人或其他组织不得参与或变相参与边民互市贸易。我国《对外贸易法》第六十八条规定，边民互市贸易具体监管办法由国务院规定，但至今国务院仍未出台相关具体办法。虽然我国政府一直积极鼓励边民互市贸易的发展，但目前国家关于边民互市贸易的专门立法只有属于部门规章层级的《边民互市贸易管理办法》，该办法已经难以适应20年后的边民互市贸易海关执法的实际需求。边民互市贸易立法已经严重滞后于日新月异的边民互市贸易海关行政执法现实需要，这给海关边民互市贸易执法在海关监管、缉私、统计、征税等方面带来了诸多困扰。
第二，令出多头，执法混乱。按照《边民互市贸易管理办法》的授权，符合条件的地方政府、各边境海关、省、自治区政府可参照《边民互市贸易管理办法》制定具体的管理条例。因此，部分省市相继出台了一些地方政府规章，如《广西壮族自治区边民互市进口商品管理暂行规定》《防城港市边民销售互市进口商品税收征收管理办法(试行)》《黑河市中俄边民互市贸易区管理办法》《东兴边民互市贸易区管理暂行办法》等。同时，部分海关也出台了相关规范性文件，如《南宁海关关于进一步加强边民互市贸易管理的通知》《南宁海关边民互市贸易管理操作规程》等。这种各直属海关和地方政府多头立法，容易导致海关执法混乱，有的地方法规部分条款甚至突破上位法规定。如《靖西县边民互市贸易操作规程》中，将边民扩大为游客，规定凭公安机关核发的边境通行证、旅游签证进出边民互市贸易区(点)的游客携带的商品，按边民互市方式接受监管。这种将游客等同于边民的地方立法，与海关总署关于边民互市贸易的主体只能是边民的行政解释显然是冲突的，必然导致海关执法的不统一。
第三，缺乏裁量基准，行政执法失范。目前，对于边民互市贸易国家没有明确的监管原则，只有“富民兴边”这种口号式的指导原则，缺乏科学的顶层制度设计。各个省市、海关各行其政，在具体落实中缺乏相应制度支撑，海关监管的相关制度措施缺失，导致海关执法不统一。此外，海关部门也缺乏相应的内部规范对边民互市贸易进行监管，只有南宁海关在2013年出台了《南宁海关边民互市贸易管理操作规程》，其他沿边海关均没有制定边民互市贸易海关管理的制度规范。在边民互市贸易中对如何界定边民、8000元免税额度商品价格认定、边民互市生活用品范围、合法贸易与假借边民互市贸易走私行为界限等的问题，海关缺乏裁量基准，导致不同海关间执法标准不统一，出现滥用行政裁量权的情况。
第四，假借边民互市贸易进行变相走私行为概念不清。按照现行法规规定，边民互市贸易的主体是边民，即个人，任何法人或其他组织不得参与或变相参与边民互市贸易。“目前边民互市贸易尚未能实现其制度价值，大多数边民尚未通过此种贸易形式建立起自己的生意，而是为其他非边民的货主将境外订货化整为零，利用每人每日带入不超过人民币8000元的商品可免交关税和进口环节增值税的优惠政策，把大宗进口货物拆分为若干份(每份控制在应税货值以下)带出边民互市贸易海关监管区后交给货主，从中收取搬运费。其实质就是利用国家的优惠政策，偷逃应纳税款，进行变相走私”。2014年8月南京海关就曾查获不法分子利用边民互市贸易走私农产品逾五亿的案件，以边民互市形式将涉案货物分散走私入境。 目前由于边民互市立法存在部分地方性法规，个别地方性法规如《靖西县边民互市贸易操作规程》 规定：“互市申报单、财政收费票据随互市进口商品同行，单票货物相符情况下，任何单位和部门一律不得查扣。一旦发现，依法问责。”这在一定程度上限制了海关依法查处利用边民互市贸易形式变相走私行为，给海关正常执法带来了困扰。目前，由于对假借边民互市贸易变相走私行为概念界定不清，海关执法容易陷入“现场海关先‘依法’放行，海关缉私部门后查处走私犯罪，最终检察机关追究现场海关关员放纵走私渎职犯罪”的海关执法困境。
第五，部分执法人员工作态度消极。目前，全国海关普遍存在海关关员工资待遇低于同地域边防、检验检疫等相关执法部门的情况，这对海关关员的工作积极性和主动性造成了一定程度的消极影响。部分海关执法人员在行政执法工作中存在不求有功、但求无过的思想，面对执法疑难问题存在等靠思想，推诿塞责，得过且过，容易引起海关监管中行政不作为等执法风险，甚至出现腐败窝案。
第一，提高立法层级，出台《边民互市贸易管理条例》。目前，各地海关、地方政府关于边民互市贸易的立法林立，各行其政，存在立法不统一，甚至互相冲突的问题，而现行的《边民互市贸易管理办法》已经不能适应日新月异的边民互市贸易的发展，鉴于海关事权属于《立法法》规定的中央事权，建议取消地方政府的边民互市贸易立法权，对海关监管边民互市贸易的原则、互市区的设立、进出境运输工具的管理、边民互市贸易商品的通关、违法行为的处理均作出统一规定。杜绝多头立法导致的执法不统一，由国务院出台边民互市贸易管理行政法规，统一规范全国边民互市贸易。立法明确边民互市贸易中边民是否包括游客，明确是否准许公司参与边民互市贸易，以及以何种形式参与边民互市贸易。同时建立全国统一的《边民互市贸易免税商品目录》，每年由国家商务部门根据全国边民互市贸易发展的实际情况定期更新全国统一目录。
第二，建立海关边民互市贸易裁量基准。目前，海关对边民互市贸易执法中行政裁量权过大，缺乏统一的裁量基准。 一是加强海关边民互市贸易规章及规范性文件的立改废，出台《海关边民互市贸易管理操作规程》，规范海关执法行为。二是出台《海关边民互市贸易执法裁量基准》，作为海关执法的内部参照标准，统一执法尺度，规范各类边民互市贸易海关执法裁量行为。三是修订《海关业务标准化规范》，增加边民互市贸易海关监管内容，为海关基层执法提供规范化指引。
第三，出台司法解释，明确变相走私与合法边民互市贸易的界限。目前，对于公司是否可以在境内环节参与边民互市贸易，地方政府出台的地方性法规和海关规章存在一定程度的认识分歧，对是否准许公司在国内环节参与以及以何种形式参与边民互市贸易缺乏国家统一规定，严重危害了国家经济利益，给海关正常执法带来了困扰。建议国家出台《关于利用边民互市贸易开展走私行为的认定标准》的司法解释，为海关查处边民互市贸易走私行为提供明确的认定标准，从而提高海关打击边民互市贸易走私行为的执法力度，为海关打击假借边民互市贸易变相走私行为提供明确执法依据和认定标准，防止假借边民互市贸易变相走私行为冲击国内农产品市场。
第四，加强普法，培养法治信仰。普法对于提高行政执法人员素质意义重大，一是在基层海关建立法制科，专门负责基层普法工作。二是建立海关法律专家顾问制度，聘用社会律师、社会学者、海关法制专家组成海关普法讲师团每年定期对现场执法人员开展普法培训，提高基层执法人员法治信仰。三是建立海关执法资格考核制度，行政执法人员必须持证上岗，每年对海关行政执法人员开展规定学时的行政执法类法律知识培训。四是建立海关行政执法疑难问题专家指导制度。目前海关对外咨询建立了“12360”热线，建议参照12360业务咨询模式建立海关总署统一的对内执法疑难问题综合咨询平台，发挥海关业务专家的辅助咨询作用，为海关基层执法提供业务咨询，从而加强边民互市贸易海关基层执法的规范性。
第五，建立相同地域国家公务员统一薪资制度，完善海关行政执法激励机制。海关行政执法，最终是由每一个海关关员来执法落实，因而执法效果与人的主观能动性息息相关。目前，全国海关普遍存在海关关员工资待遇低于同地域边防、检验检疫等相关国家执法部门的情况，这种不合理的薪资体系对海关工作人员的工作热情存在一定的消极影响，建议国家财政部门探讨建立相同地域国家公务员统一薪资制度，逐步缩小相同地域、不同行政部门间薪资的不合理差距。同时，各地海关应加强对海关关员的人文关怀和心理疏导，按照“严格、规范、公正、文明”的执法标准建立完善、具体的海关执法行为考核激励机制，将依法行政工作实绩作为年终考核评优及行政晋级的重要考试标准，进一步督促海关执法人员严格依法行政。
第六，完善海关行政执法责任追究制度。没有限制的权力必然导致腐败，没有责任追究的行政执法也必然产生行政执法权的滥用。目前，海关现行的行政执法责任追究制度不完善，存在执法责任缺乏权威机构的认定、追究制度落实不到位等问题。因此，要进一步完善行政执法责任追究制度，一是要建立独立于一级行政部门的内部行政执法责任认定的专门机构，目前仅凭人教和监察部门来认定区分行政执法责任并实施责任追究，显然力不从心。二是要修订完善行政执法责任追究制度，细化责任追究的程序、职责分工、处罚方法、申诉制度等。三是要建立海关行政执法责任追究长效机制，实施常态化管理，每年定期公布案例，保证处理程序和结果的公正、公开。只有真正建立起完善的行政执法责任追究制度，才能有效规范边民互市贸易海关行政执法权，实现边民互市贸易海关行政执法权公正、有效地实施。
作者：毕波 来源：人民论坛 2016年30期。