福利企业的残疾人保障功能
摘 要：福利企业作为吸收残疾人就业的重要渠道，在残疾人保障中发挥着重要作用。然而，市场经济的发展也为福利企业的生存和发展带来新的挑战。突出表现在：现有的企业规模和效益难以在残疾人保障中发挥作用，单纯的税收优惠政策难以达到残疾人保障的目的，残疾人在福利企业中的就业层次和收入较低。为此，要强化政府的主体责任，实施好税收优惠政策，为企业提供资金和技术支持，积极开展残疾人职业培训和职业教育。
一、问题的提出。
《社会福利企业管理暂行办法》(民福发[1990]21号)规定，福利企业是为安置残疾人员劳动就业而兴办的具有社会福利性质的特殊企业，是自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体。我国福利企业由民政部门设立专门行政管理机构进行管理。
福利企业作为吸收残疾人就业的重要渠道，在残疾人社会保障中发挥着重要作用。然而，市场经济的发展也为福利企业的生存和发展带来新的挑战。近年来，不少学者在研究中都注意到市场经济条件下福利企业的问题和困境。例如，王雪梅认为，在激烈的市场竞争中，福利企业陷入困境，大批残疾职工下岗失业。国家对福利企业的扶持保护政策已经不合时宜，残疾人在现存福利企业中的就业前景堪忧。周云腾认为，福利企业落后的经营和管理方式很难适应社会主义市场经济的发展，大多倒闭或不景气，难以再安置残疾人，在福利企业就业的残疾人呈逐年递减的态势。“中国残疾人就业问题研究”课题组认为，全国福利企业经营状况分化严重。一部分效益较好的乡镇企业在税收减免的刺激作用下转制为福利企业，退税政策进一步增强了这些企业的竞争能力；但是，更多的则由于资金短缺、设备陈旧、技术落后、人员素质差等原因，随着短缺经济的结束，经济效益大幅度下滑，经营困难，关停并转，大批残疾职工下岗失业。颜春认为，我国福利企业发展滞后。福利企业历来是安置残疾人就业最多的途径，但因近年来市场的冲击非常大，有很多福利企业被淘汰出局；有的已经处于半死不活勉强维持的尴尬境地；效益好一点的福利企业相当少，也已是人满为患。
第二次全国残疾人抽样调查显示，全国城镇2071万残疾人中，在业的残疾人为297万人，不在业的残疾人为470万人。针对上述问题，研究福利企业的社会保障功能，不仅关系到残疾人就业及生活水平的改善，而且对于完善我国社会保障制度也具有很强的促进作用。
我国福利企业的出现是在建国以后的20世纪50年代，其前身是烈军属和贫民生产单位。从1952年起，一些城市的政府开始组织烈军属和城市贫民参加手工业或小型工业生产，后来这些生产单位逐渐吸收了一部分有劳动能力的普通残疾人形成生产组，民政部又对这些生产组就单位进行了全面规划、统一安排，把相当部分改造成安置残疾人为主的企业，即社会福利企业。
“***”期间，福利企业发展陷入停滞阶段。改革开放以来，国家开始重视社会福利企业的生存与发展，并颁发了一系列政策性规定，从生产经营、原材料供应、税收减免等多方面实行政策倾斜和优惠照顾。在国家政策的鼓励下，我国福利企业发展非常迅速。从表1可以看出，一直到1988年，我国福利企业规模、利润和残疾人职工数量的增长速度都在迅速增加。
然而，在市场经济浪潮的冲击下，福利企业这块由国家特殊政策保护和扶持成长起来的阵地显得弱不禁风。除了极小一部分福利企业依靠先进的技术力量、尖端产品和雄厚的资金作为后盾而依然活跃在市场经济的大潮之中外，绝大多数福利企业因残疾人文化水平低(大多数是文盲或半文盲)、身体素质差、底子薄(资金短缺、设备老化、基础设施差)，只能加工、生产一些制作简单、技术含量低的粗放型产品，如糊纸盒、弹被絮、制棕索、打手套等。随着现代科学技术的突飞猛进和愈来愈激烈的市场竞争，许多这类制作简单粗糙的加工产品的企业逐渐被淘汰，大多数福利企业也因受到以上几种不利因素的制约，无法在激烈的市场竞争中生存，许多福利企业因此停产甚至倒闭。
从表1可以看出，从20世纪90年代中期以后，福利企业数量增长的速度明显慢下来了，甚至开始出现负增长。尽管1999年以后企业利润在逐年增长，但是福利企业数量和残疾职工总量却在逐年减少。总的来说，这一阶段福利企业的发展呈现萎缩状态。由于福利企业数量减少，所吸纳的残疾职工不断减少，福利企业在残疾人保障中的作用逐渐被削弱。
(一)现有的企业规模和效益难以在残疾人保障中发挥应有的作用。
在市场经济条件下，由于设备简陋、技术陈旧、资金缺乏、产品落后、管理人员和生产人员素质偏低，相当数量的福利企业因无法适应迅速变化的市场形势，在竞争中处于劣势地位，企业经营状况恶化，大量福利企业停产、倒闭，大批残疾职工下岗、失业。以北京为例，北京市社会福利企业在20世纪90年代初期达到发展高峰，1997年，福利企业总数2322家，残疾职工28278人。此后，福利企业总数与就业残疾人数持续下滑，到2006年，北京市社会福利企业减至1439家，仅有残疾职工15720人。闷我们认为，由于残疾人自身生理结构的独特性，残疾人就业应当是残疾人社会保障的题中应有之意。而集中就业，尤其是福利企业对残疾人就业具有特殊的意义，因而福利企业的减少也不利于残疾人社会保障事业的发展。
目前，我国福利企业大部分都是小型工厂，很难经历大风浪，容易被市场淘汰。根据笔者的统计，在民政部网站“全国福利企业名录查询系统”中的336个福利企业中，职工总数在49人以下(包括49人)的企业有173个，占一半以上；职工总数为50至99人的企业有92个，占27%。也就是说，在这336个企业中，有265个企业的职工总数不到100人，占78%。职工总数为300多和400多的分5U只有3个和2个，500人以上的企业一个也没有。
同时，这些福利企业基本上都属于制造业，职工从事的都是简单的生产、加工工作，工作层次低，工资也不高。虽然这些福利企业吸收了不少残疾职工，但是由于企业规模小、竞争能力差，一旦企业破产或者经营出现困境，残疾职工就面临失业的危险。即使残疾职工能够一直在这些工厂工作，小企业能够给他们的发展空间也非常小。
对福利企业进行税收优惠，是政府鼓励福利企业发展最为重要的经济政策。1980年2月28日，财政部、民政部发布《关于民政部门举办的福利生产单位交纳所得税问题的通知》规定，“第一条，福利生产单位盲、聋、哑、残人员占生产人员总数35%以上，免交所得税；盲、聋、哑、残人员占生产人员总数的比例超过10%未达35%的，减半交纳所得税。第二条，民政部门新办的福利生产单位，可以从投产的月份起，免交所得税一年，免税期满后按第一条的规定办理。”此后，《社会福利企业管理暂行办法》规定，企业安置残疾人员达到生产人员总数35%以上，经县（区)以上(含县级，下同)民政部门审核认定其社会福利性质，领取《社会福利企业证书》后，经同级有关部门审查核实，可享受减免税收、技改贷款、物资分配、产品创优、企业升级等优惠待遇。对安置残疾人员占生产人员总数比例超过10%而未达到35%的企业，经民政部门核实安置残疾人员比例后，发给有关证明，税务部门审查核实符合减税条件的，可享受相应的减税待遇。2007年5月1日起施行的《残疾人就业条例》第十七条规定，“国家对集中使用残疾人的用人单位依法给予税收优惠，并在生产、经营、技术、资金、物资、场地使用等方面给予扶持。”。