浅析选举制度与宪政建设的学理关系

【摘要】 ; 选举制度既是民主政治和宪政建设的启动环节，也可能因为自身的供给不足而成为阻塞民主政治和宪政建设的瓶颈。从学理上探究选举制度与宪政建设的内在关系，有助于在实践中把握和解决中国宪政建设视野下的选举制度改革的具体问题。选举制度与宪政建设内在关系的逻辑性首先根源于民主政治这个基本的制度与价值基础，其次也体现在它们制度建构上的耦合，再次体现在代议民主制的“代理成本”需要宪政来监督规限并尽可能降低，最后还体现在选举制度的价值功能也需要宪政来维系和保障。深入剖析它们之间的学理关系，还必须看到选举制度蕴涵着民主、自由、权力制约、参与、权威、秩序和创新的宪政价值，具有建设宪政国家的功能。

【关键词】选举制度；宪政建设；学理关系；宪政价值；宪政功能。

; 一、引言 ; ; 选举制度是选举国家各级代表机关的代表（议员）和其他国家公职人员的原则和制度的总称。它是一个国家宪政体制的重要组成部分。“宪政是运用宪法合理分配和制约国家权力的政治形态或政治过程。在理想的状态下，宪政表现为以制定宪法为起点、建立民主政治为内容、厉行法治为原则、保障人权为目的的政治形态和政治过程。” [1] ; ; 在当代中国的宪政建设中，选举制度的改革正发挥着越来越大的功效，显示出值得细察的宪政意义。有学者就认为，“人民代表大会制度改革、司法改革、干部制度改革都与选举制度的改革紧密相关联。从1987年以来在农村和城市开展的基层民主选举成了基层政治体制改革的一个重要方面，将来中国政治体制改革如果从基层发展到高层，选举制度的改革会起到重要作用。” [2]实践证明，选举既是民主政治和宪政建设的启动环节，也可能因为自身的供给不足而成为阻塞民主政治和宪政建设的瓶颈。相对于中国宪政建设的目标需求来看，现行选举制度在选举的民主性、公开性、平等性和竞争性方面还有相当的发展空间，改革的任务还相当艰巨。 ; ; 相对于宪政建设这个系统工程而言，选举制度只是其中的一个必要但绝非充分的制度环节。特定国家宪政建设的基本规律将规限选举制度改革的方向、力度与路径选择，选举制度改革发展的内容和路径将在总体上以适应该国宪政建设的特定需要为转移，但选举制度也应当体现人类宪政建设的一般要求以及选举制度发展方向的一般标准。这也就是所谓的选举制度的中国标准和国际标准问题。 [3]本文拟从学理上探究选举制度与宪政建设的内在关系，为在实践中把握和解决中国宪政建设视野下的选举制度改革的具体问题提供一个理论诠释。 ; ; 二、选举制度与宪政建设内在关系的逻辑构件 ; ; 选举制度与宪政建设有着深刻的、密切的内在关系，这种关系，不仅是历史的，也是现实的，更是逻辑的、必然的。 ; ; 历史地看，作为政治制度的选举制度和宪政制度都是从西方开始发轫的。在近现代，这两者的发展轨迹呈现交织、互动甚至并轨的特点。众所周知，近代意义的选举制度是从资产阶级的选举制度开始生成与发展的，这个过程正是西方宪政制度的确立和发展的过程。历史与现实表明，不论何种类型的宪政模式，选举制度总是它的重要组成部分。几乎所有宪政变革的国家都经历着向民主的选举制度迈进的过程。即使在中国，这种特点也十分明显，尽管宪政、选举都不是中国的本土产物，但值得注意的是，这两者进入中国的时机却是同时的，在清朝末年资产阶级民权学说、议会政治、立宪主义思潮陆续传播到中国后，1906年清朝政府实施预备立宪，与此相配套，“在清末出现了具有现代意义的与民主宪政有联系的选举制度”。 [4]而今天，选举制度的发展完善正构成为中国宪政建设的重要组成部分。 ; ; 理解选举制度与宪政建设内在关系的逻辑性、必然性，需要从四个方面加以审视。 ; ; 第一，选举制度与宪政建设内在关系的逻辑性、必然性根源于民主政治这个基本的制度与价值基础。 ; ; 民主政治的含义见仁见智，在美国学者柯恩《论民主》一书中，对民主或民主政治的界说俯拾即是。 [5]一般视民主政治包含着政治决之于民意、官员选之于人民、人民的自由平等的权利能够得到有效保障的体制。在近现代，选举制度既是民主政治的产物，又是实现民主必不可少甚至是唯一可行方式。宪政则是民主政治顺利运行并获得持久维持的基石与保障。 ; ; 1．当代民主政治主要是通过代议制的形式实现，选举制度则是代议制的逻辑起点和关键环节，选举制度是代议制体现人民主权的前提。 ; ; 民主的实现有两种形式：直接民主和间接民主。人民亲自参与对公共事务的处理是一种直接民主，从实现条件来说，它需要参与处理的群体规模不大、人们相处的地域范围较小、需要处理的公共事务比较简单和不具有经常性、突发性，如果群体规模巨大、人们居住地域辽阔、公共事务十分复杂且具有经常性和突发性，直接民主来处理则经济成本太高，所以它属于小国寡民（如古希腊的雅典城邦、中世纪的某些城市共和国）的民主形式。当人类历史跨越了小国寡民的直接民主制时，各国众多的人口和辽阔的疆域使得政治管理的模式趋同化为少数人管理多数人的模式，而且当历史的发展还没有提供条件来消灭少数人管理多数人的模式时，间接民主制便成为少数人管理多数人模式的必然进路。当然，现代民主是一种以间接民主为主但包含直接民主的混合民主制。间接民主就是大众通过选举的方式，产生少数人作为他们的代表，并委托他们处理公共事务。这就表现为代议制度，代议制度的作用就在于将多数人的意志和转化为掌握政治权力的少数人的权威，使政府建立在人民向代表、社会向国家委托的基础上，这种转化必须以民主、公开、普遍的选举制为中介。没有这个中介，代议制就是徒有虚名。可见选举制度是实现代议制这个功能的唯一形式。在当代近200个国家中，代议民主制已经成为一种为保证国家权力来源的合法性和正当性的宪政制度设计，是当代宪政国家不可或缺的政治制度，是实现宪政目标的基本政治形式。 ; ; 2．代议民主制通过选举制度得以建立，但其顺利运行并获得持久维持离不开宪政的支撑。 ; ; 人民主权原则回答了现代国家权力的来源问题，是民主政治的本质所在，但它本身无法自证其成，需要其他政治形式和制度加以实证化。这就是为什么真正的、实践着的民主政治乃是一个复合多维的动态过程。在这个过程中，选举制度有助于保证人人可以参政，代议制解决人人可以参政但不能人人都去执政的问题，宪政则意味着国家的政治制度、政府（政党、公民等主体）的政治行为、政治程序始终都依照宪法来展开和运作，因此宪政有助于保证执政者的执政行为始终以体现主权者意志的宪法为依归。换言之，选举制度在实践中解决了国家权力来源问题，代议民主制则解决了主权与治权分离的困境，宪政则解决了现代国家权力如何行使的问题。选举制、代议制和宪政之间的真实的互动关系可以描述为：代议制通过选举制度而建立，因而是建立在对代表的一般信赖之上的委托行使权力的民主形式，委托关系建立之后的实际运行结果是否符合委托协议（宪法）的约定，受托者是否忠实地服务于委托者，这是需要宪政来加以维持和证成的。 ; ; 第二，选举制度与宪政内在关系的逻辑性、必然性也体现在它们制度建构上的耦合。 ; ; 一方面，选举制度是宪政的前提和基础。选举制度是民主制度的入口和核心，在当代民主制度主要表现为宪政民主的历史条件下，更是如此。宪政学者认为，“体现全社会交叠共识的宪政制度能够为依据这种制度所产生的政府提供制度和法理上的合法性，为冲突的解决提供规则和程序，为社会提供合作的法律和制度基础，为公民的自由和权利提供保障。也正是宪政民主把政治安定由建立在统治者个人的统治能力转移到建立在不以个人意志为转移的制度之上。通过自愿同意在全社会范围内就宪政制度达成全面共识，用宪政限制政府的权力，以确保国家具有足够的凝聚力。而定期的选举则是表达这种自愿同意的根本方式。在宪法社会，若不能以这种方式取得并维持全社会对解决冲突的方法达成基本共识，社会的秩序、凝聚力和统一就会受到威胁。” [6] ; ; 另一方面，选举制度又构成宪政的要素和组成部分。《简明大不列颠百科全书》认为真正符合实际的立宪政体应包含的要素有：(1)程序上的稳定性；(2)向选民负责；(3)代议制；(4)分权；(5)公开和揭露；(6)合宪性（指建立了违宪审查机制）。 [7]而印度德里大学历史学教授、英国剑桥大学南亚研究员雷乔迪休里(T.Raychauduri)认为，宪政是一种制度安排和较好的政治条件，诸如公民基本权利宣言，普遍、平等、秘密的选举制，分权与制衡，代议民主制，多党制，两院制，联邦制，司法独立等。 [8] ; ; 第三，选举制度与宪政内在关系的逻辑性、必然性还体现在代议民主制的“代理成本”需要宪政来监督规限并尽可能降低。 ; ; 近现代代议民主制虽然克服了古代简单直接民主制的局限性，发扬了民主制的一般原则，实现了民众有效的政治参与，但其委托—代理关系使得“代理成本”不可避免。代议政治里的代理成本表现为几个方面，一是怠于履行职责，由于选举环节缺乏利益交集、兼职代表缺乏必要资源、代表责任监督缺位等问题，一些代表要么没有支付履行代表职务的成本愿望，要么没有支付代表成本的必要能力，因而产生能少干就少干、能不干就不干的消极心态，代表行为严重扭曲；二是内部人控制及腐败问题。民主政治之所以难以避免腐败，委托人（人民）与代理人（代表）之间激励不相容是主要原因，而信息不对称则提供了可能。也就是说代理人拥有一些委托人所不知道的，而且无法验证（主要是成本太高）的信息。而无论是委托人或是代理人，都是要力图实现约束条件下的个人效用最大化。因此，并不能保证代理人（人民代表）始终站在委托人（人民）立场上，一心为委托人的利益着想。在委托人与代理人之间的利益发生冲突时，代理人首先考虑的是自身利益。代理人通过其信息优势和权力侵犯委托人的利益难以避免；三是监督成本高企。公民不仅需要通过选举代表来达至政治参与，而且也需要通过经常化的、制度化的互动渠道来监督代表以保持政治参与。如果人民与代表之间存在沟通渠道的阻隔和信息交流的梗塞，则难以实现代议民主的功能。由于对代表的监督本质上只有通过选举程序中的“一人一票”和罢免制度中的各个个人趋同加总程序才能实现，是一种“公共选择”过程，因而，当选民的基数很大或者代理的层次过多（如我国间接选举产生的人大有三级，从设区的市、自治州人大到到省级人大再到全国人大），使得人民联系沟通代表无论在时间上还是空间上存在诸多限制，导致对代表的监督变得十分困难，监督成本很高，容易出现“搭便车”行为，现实中许多选民对代表履职行为表现出的政治冷漠即是明证。当然，代议政治的代理成本不仅表现在代表与人民之间，也表现在代议机关和行政机关之间。由于行政事务日趋复杂，信息不对称问题更为突出。因此，经过这样双重代理，人民的意愿最终能有多少反映到政府中去，已经具有了很大的不确定性。 ; ; 代理成本无可避免，但可以控制和尽量减少。宪政建设有助于实现这个目标。宪政实质上就是宪法对国家权力保持有效的控制。宪政建设将使少数国家权力的掌握者时常处于宪法这一“达摩克斯剑”的威慑之下。 ; ; 第四，选举制度与宪政内在关系的逻辑性、必然性还体现在选举制度的价值功能也需要宪政来维系和保障。 ; ; 如果以国家权力为视角的话，国家权力属于人民是人民主权原则的要求，代议政治的必要性需要选举制度承担人民对国家权力的委托程序，即多数人对掌握国家权力的少数人的授权委托。由于掌握在少数人手中的国家权力的权能发挥又需要自主性，而自主性的任意妄为又可能背离和损毁原则性，这种国家权力所有权与国家权力行使权之间存在的紧张关系必须得到合理的缓解和控制，而只有宪法才能担当此任，因为宪法规定了国家权力自主性的限度和程序，“宪法秩序塑造了政体范围内变化的速度和方向。” [9]选举完成了授权，授权虽然也包含着制约权力的意味，但授权在一定的期限内（如代表或官员的任职期限）只具有制约权力的一次性功效，而不具有长期和日常化的制约功效，这需要动态的宪政来担当。而依据宪法制约权力是宪政最核心的特点，“真正的宪政，其最古老、最坚固、最持久的本质，仍然跟最初一样，是法律对政府的限制。“宪法限制”，即使不是宪政最重要的部分，也毫无疑问是其最古老的原则。” [10]美国华盛顿大学政治学教授丹尼尔?S?勒夫也指出：“宪政的产生总是基于这样的理由，即确定国家权力的边界并限制国家的管理者。宪政，是一个比法治或法治国更抽象的概念，其含义与有限国家相当。在有限国家中，正式的政治权力受到公开的法律控制，而对这些法律的认可，又把政治权力转化为法律界定的合法权威。” [11] ; ; 如果以公民权利为视角的话，选举制度可以被理解为“为保障公民的选举权进而实现人民主权而设计的权利保障制度。” [12]但选举权（含被选举权）性质上又不单纯属于个人权利，而是具有个人（公民）权利与国家权力之间的纽带性质。宪政的根本意义在于以宪法这一最高法界定、限制国家权力并确认、维护公民权利，通过宪法来处理权利与权力、权力与权力之间的纠纷。宪政制约国家权力的根本目的在于保障公民权利。从这个意义来看，选举权要获得有力的保障，选举制度要得以顺利实施，必须依赖宪政。 ; ; 三、选举制度蕴涵的宪政价值 ; ; 第一，选举蕴涵了民主、自由和权力制约的宪政价值。美国政治学家乔?萨托利曾经说过：“我们在什么时候发现“统治的人民”，发现进行统治或担当着统治角色的“人民”呢？答案是：在选举的时候。这并非贬损之辞，因为民主过程正是集中体现在选举和选举行为之中。” [13]英国宪法学家W?Ivor?詹宁斯也认为“民主取决于这样的事实，即政治权力最终依赖于自由选举，在通过自由选举产生政治权力的国家中，对政府的批评不仅允许，而且是积极的优点，基于对立纲领和利益的政党不仅被容忍，而且鼓励其存在。” [14]所以毫无疑问，选举构成民主政治的重要前提和题中应有之义。自由的含义也是众说纷纭，当然能够对自由作出“自由”而不雷同的理解本来就是“自由”的体现。无论你如何解读自由，你能自主地选择应是自由含义的核心。如果把民主视为参与的话，自由的参与则是民主的本意，所以，在这个意义上，民主也是一种自由。而且，选举本身还具有使民主和自由得以实证化、具体化的功效。奥斯特罗姆说过：任何社会都会有各式各样的利益和人，而且人都是理性的。每个人都是自己利益的最好判断者和维护者。当我们说一个国家是民主的、自由的，则这种判断一定必须立足于个体的体验，来源于构成集体的各个人的个别感受。选举就是你能否产生这样的感受的最好的体验。此外，选举本身也是制约权力的良方。选票的分量使得选民的意志对于政府及其官员构成根本性的制约，政府和官员的行事不得不顾及选民的预期反映。