乡镇财政体制存在的问题及思考
乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥了重要作用。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政在体制管理和职能定位等方面都发生了较大变化。为了全面了解乡镇财政的现状和乡镇财政面临的主要问题，九三学社xx市委联合市财政局乡财局组成专题调研组，深入到xx市各县市及乡镇，围绕乡镇财政职能定位、乡镇财政的管理模式、乡镇财力保障等问题全面开展了调研。
一、乡镇财政发展历程。
（一）税费改革前的乡镇财政（1983年—2002年）。
1983年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中指出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和开支范围。”1986年，又在《关于加强基层政权建设工作的通知》中，要求各地尽快把乡镇一级财政建立起来。1983年底，财政部对建立乡镇财政试点工作进行了布置，要求各地在1984年选择1－2个县进行建立乡镇财政试点。按照财政部的要求，多数地区在原公社财政的基础上，相继建立乡镇财政。1985年4月，财政部发布了《乡镇财政管理办法》，1991年12月财政部再次发布了《乡镇财政管理办法》，对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管理体制等进一步作出规定。乡镇财政从试点到全面铺开，步入发展巩固时期。
这一时期乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。乡镇财政机构和人员普遍实行“双重” 管理，机构和人员同时受县财政部门和乡镇政府的领导，机构得到健全，人员得到加强，属一级实体财政。使乡镇财政基础设施建设得到显著改观，乡镇人员素质普遍提高，保障了乡镇财政职能的履行，也为这一时期的经济发展作出了重要贡献。
（二）农村税费改革以来的财政（2002年至今）。
2002年实行的农村税费改革，通过正税清费，取消专门面向农民征收的各种税费，规范了农村税费制度，调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系。在这一场改革中，乡镇财政干部做宣传、搞测算，做了大量基础性工作，但改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。一是由收支管理型向支出管理型转变。农税村费改革后，随着农业税、农业特产税和乡统筹等税费的取消，以往乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税和契税两个税种。与此同时，随着县乡财政体制的调整、各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大，乡镇财政管理的资金项目和数量急剧增加，几乎项项关系民生，支出管理责任重大。
从当前乡镇财政发展的实际看，乡镇财政的财力和资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。由维持保障型向服务发展型转变。乡镇财政还有一项重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。过去“征粮催款”的现象一去不返，面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。
二、我市基本情况。
xx市13个县（市、区）乡财局均为县（市、区）财政局下属副科级二级机构，共有303个乡镇（街道）财政所，行政事业编制1160人，其中行政编制806人，事业编制和工勤编制354人，实有人数974人。市本级乡财局实有人数10人。乡镇财政主要职能是：乡镇财政预算管理；惠农补贴资金“一卡通”发放；乡镇财政专项资金监管；乡镇单位财务管理、村级财务管理；乡镇国有资产管理；乡村债权债务管理、乡镇财政信息化建设；参入农村综合改革。
目前xx市各乡镇财政资金管理存在乡财县管乡用，乡镇会计核算中心，县会计集中核算三种模式，管理在不断的深化完善中。
（一）不断完善“乡财县管乡用”方式。全市11个县（市区）目前实行“乡财县管乡用”的体制，即在确保乡镇人民政府（街道办事处）财政管理的主体地位、资金所有权、使用权、享有债权、承担债务等不变的基础上，按照“预算控制指标、指标控制计划、计划控制支出”等原则，实行“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”的模式，取消乡镇总预算会计核算职能，撤销所有账户，统一开设县财政专户乡镇分账户，将乡镇预算内外收入纳入县财政统一管理，实行综合预算，保证乡镇既得财力不变，对乡镇的财政资金实行统一调度和拨付；对乡镇各预算单位的财务收支实行报账制，由县乡财局集中核算。其特点是，县为乡镇编制预算服务，资金实行统一调度，账户统一设置，实行会计集中核算。
（二）全面推行“村账乡代理”。在确保村级资金“所有权、使用权、收益权、财务审批权、民主监督权”不变的前提下，各县市在以前运转的模式基础上实施“村账乡代理”。截止2011年12月，全市297个乡镇实行了“村账乡代理”，其中：由财政所代理的乡镇有76个，占25.6%；农村经管站代理的乡镇29个，占总数的9.7%；由乡镇财政所和农村经管站合署办公代理的乡镇192个，占总数的64.7%；这种模式的实施，扭转了过去村级组织财务管理混乱的现象，基本杜绝了因村级财务不清而导致的上访事件。
（三）加强惠农补贴“一卡通”的发放管理。全市惠农补贴已全面实施“一卡通”发放，为提高惠农补贴发放效率，增加了“一卡通”发放项目，规范了发放程序，加大了检查力度，2011年，全市通过“一卡通”发放惠农补贴资金8.5亿元，有力促进了民生的改善。
（四）探索专项资金监管方式。按照“上下联动、统筹规划、分类管理、整体推进、注重实效的原则和”先试点、后推开、先易后难、抓大搁小“的工作思路，采取选定试点乡镇、成立工作机构等方法，取得了较好的成绩。为此，将一事一议、病险水库整治、农村中低产田改造、乡镇敬老院建设补助资金、农村基层设施建设投入、文化站建设等资金纳入了监管范围。
与此同时，乡镇财政扎实开展标准化财政所建设，优化乡财干部队伍，提升综合协调职能，在配合乡镇政府协调各类资金，参与乡镇经济规划、决策，组织提供农村公共产品服务，推进新农村建设等方面的职能不断增强。架起了政府与群众连心的桥梁，沟通了公共财政与百姓的生活，成为乡镇服务型政府建设的标志。
三、存在的问题。
（一）对乡镇经济的发展起到了制约。在现行的乡镇财政体制下，导致了事权财权不一致，乡镇财源建设意识淡薄，公共服务投入不足，在一定程度上制约了农村经济的发展。一是乡镇财政事权与财权不一致。事权与财权不匹配的问题仍十分突出。乡镇已不是一级完整的政府，事实上正在向县级政府的派出机构逐渐过渡，没有独立的财权，财力依靠上级的转移支付，花钱靠上级拨付，要钱成了乡镇领导的重要工作任务，经费处于缺口状态，常常是“等米下锅”。乡镇财政既管不了收钱的，也管不了花钱的，财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财政基本建设处于停滞局面。二是财源建设服务意识淡薄。我市乡镇多属补贴乡镇，基本财力靠省县转移支付，自身难以为农村提供公共产品，特别是在经济不发达和较为贫困的乡镇，由乡镇财政提供公共产品更无从谈起。由于财力限制，乡镇的支出责任也严重淡化，支出的依赖性和随意性并存。目前县乡财力分配形成一种事实上的“财政承包体制”，县级财政“越俎代疱”，造成支出责任上移，对乡镇政府缺乏激励政策，难以调动乡镇理财的积极性。乡镇政府用钱“外向型”思维严重，“内敛型”思考缺乏，责任意识淡化。要钱成了乡镇领导的主要工作，报账成了财政人员的主要任务，只要账上有钱，想方设法要报出来。没有协税、护税的概念，就是在属地范围内的企业，税收是否足额上缴与己无关，生财聚财之道意识淡化。三是公共服务投入不足。近年来，乡镇工作任务繁重，而自有收入及其有限，主要靠上级财政扶持，加之债务包袱沉重，收入增长乏力。实行“乡财县管乡用”遏制了乡镇债务增加，但对财力增长没有多大改善，乡镇实际支出大于收入，人头经费最高的2.5万元每年，最低的在0.5万元每年，资金缺口大的现状仍然十分严重。由于财力不足，势必造成许多关系到国计民生的大事因为资金问题而搁浅，严重影响了社会经济建设的发展，也严重制约了广大农民致富的步伐。同时，也造成了诸多干群矛盾和不稳定因素，乡镇一级政府的积极性难以调动，许多乡镇财政已经失去了债务偿还的来源，乡镇财政运行面临较大困难。
（二）对现有的资金造成监管不力。按照《预算法》的规定，一级政府一级预算，一级财政赋予了乡镇财政资源配置、收入分配、稳定和发展经济的职能，乡镇财政作为乡镇财力分配的职能部门，就要积极提供基本的财力保障，去组织收入，监管支出。但是，预算与监管两个财政管理环节脱位。一方面，乡镇财政预算管理的职能严重弱化。税改后，原在乡镇财政支出的乡村道路建设、乡镇中小学危房改造、中小学教师工资、农村卫生医疗、计划生育和民政优扶等支出陆续上划到县财政预算支出或有关职能部门拨付，乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理，支出范围窄，预算调控余地小。实行“乡财县管”体制后，乡镇财政实行预算共编、账户统设、收支统管后，县财政在实际意义上包揽了乡镇的预算，预算多少是多少，完全视县级财力而定。乡镇预算管理职能已基本丧失，乡镇财政所也基本上成为县财政的报账单位和“出纳员”，从某种意义上说，乡镇财政已不是一级完整的财政，没有严格履行报同级人大审批的程序，脱离了同级人大的监督。另一方面，由于资金多头管理，导致资金监督职能弱化。下达乡镇的涉农补助资金增多，但分属财政、民政、林业、农业、教育、计生等多个部门，资金分散，多头管理，乡镇财政无法实施有效监督。由于部门利益的驱使，大量的涉农项目资金仍归县级部门管理，实施县级“报账制”。县财政监督“离的远”，乡镇财政监督“看不见”、“ 摸不着”，使本属于乡镇财政管理监督的职能严重被肢解，资金使用监督“缺位”，形成管理“真空”。
（三）导致乡镇财政科学管理滞后。一是预算编制不合理。乡镇政府财政预算由县财政完成，预算安排上，没有科学依据，没有综合考虑乡镇政权在运转过程中所需的电费、电话费、打印费、宣传费、招待费、会议费、车辆费、差旅费、报刊费等日常必须费用，以及接访所发生的和处理突发事件的费用。也没有按照人员多少、距离的远近等因素预算费用。经费安排不切合实际。二是乡财职能定位不清。“十一五”期间，乡财职能和工作重点已发生重大转变，而内设机构仍按原征收管理机构性质设置，不适应目前乡财管理工作，不利于乡镇财政职能的有效发挥。
（四）队伍建设和管理存在难题。经过多年的累积，目前乡镇财政队伍存在一下问题。一是人员编制结构矛盾突出。全市县乡财政局、乡镇（街道）财政所，实有人数974人，而真正在财政所工作的不到900人，平均每个所不到3人，与省财政厅要求的每个所4—6人相差甚远，且工作人员主要集中在城关镇及县城附近财政所，有的城关镇所达到32人，而边远山区普遍只有1—2人，造成干部兼职较多，难以做到会计、出纳相分离，管理、监督相分离，账户、印鉴相分离，内部控制机制不能有效建立，形成财政资金安全的潜在风险。二是乡镇财政人员的培训不能到位。由县级财政部门负责，培训大多是有针对性的工作培训或单项业务培训。省、市两级财政有计划地分期分批对乡镇财政人员的培训基本脱位；而县级培训，由于师资、经费等实际问题难以解决，乡镇财政所人员的培训总在计划中；三是人员队伍素质有待提高。目前，乡镇财政队伍年龄偏大，电算化水平低。个别乡镇财政人员惟恐损坏电脑，干脆不开机，电脑成了摆设，远程信息化网络作用不能有效发挥。乡镇财政工作人员业务水平跟不上。当前乡镇财政所工作人员大多是上世纪80年代招聘干部，长期以来主要从事税收征管，会计核算业务，对经济合同、工程预决算、预算管理等业务比较生疏，监管能力相对不足，难以适应新的乡镇财政管理工作需要。
四、对策与建议。
乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，提供农村公共服务，建设社会主义新农村中的地位越来越重要，从以下几个方面抓好乡镇财政建设，更好地为乡镇经济和社会事业发展服务。
充分认识乡镇财政的重要性，完善乡镇财政体制建设，将乡镇财政建设纳入省财政的总体发展战略规划。一是科学定位乡镇财政职能。根据当前乡镇财政的特点，科学定位乡镇财政职能，加强对支出的监管和跟踪，完善乡镇财政管理体制，结合下一步的二级机构改革，重新理顺内设机构。二是坚持分类指导的原则。针对各乡镇发展水平的不同，分类指导和改革县乡财政体制，满足不同类型乡镇发展的需要。在合理划分县乡事权和支出责任的基础上，综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政困难程度等因素，不同类型的乡镇实行不同的财政体制，对经济较发达、财政收支规模较大、财政收入增长能满足自身需要的，可参照省直管县财政做法，实行比较规范的分税制财政体制，强化协税、护税理念，来调动乡镇发展经济、增收节支的积极性；对经济欠发达、收入规模小、收不抵支的，实行统收统支加激励的财政体制，乡镇财力缺口由县级弥补，以保障乡村政权组织正常运转。
（二）建立健全乡镇财政制度。
进一步明确收入、支出、管理、监督等各项职责，达到“职责明确、制度健全、操作规范、运转高效”的目的，使乡镇财政工作有章可循。一是规范转移支付制度。科学合理地确定乡镇财力，以制度的形式固定下来。并适应形势和县级财力的变化，以年度为单位进行调整，公开透明地编制部门预算，使乡镇做到心中有数，减少乡镇要钱的冲动，落实乡镇支出责任，克服等靠要思想，减少支出的随意性。通过规范的转移支付制度，使部分乡镇财力无法满足的需求得到满足，逐步缩小乡镇之间的差距，使各乡镇的财力相对均衡。县对乡的财力补助要按工作、时间进度及时拨付。建立突发公共事件财力补助制度，对农村突发的公共事件给予乡镇必要的财力支持。争取上级加大对基层支持力度，各类建设要求乡镇配套和群众自筹的项目，减少建设项目的资金配套要求，控制乡镇债务增长。减轻乡镇支出压力，给乡镇财政控制债务留出空间。二是规范“乡财县管乡用”工作管理。在坚持乡镇“预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变”的前提下，从制度上确认乡镇财政是乡镇核算工作的唯一合法主体，制定统一规范、可操作性强的实施办法，合理人员配置，发挥核算监管作用，进一步规范乡镇财政收支行为，控制乡镇债务风险，为乡镇政府和村级组织创造一个“清晰、透明、互信、和谐”的财务管理环境。三是强化资金管理监督。首先要赋予乡镇财政履行资金监管的权利，对各类项目的专项资金，乡镇财政要从项目的论证、立项、申报，到资金的拨付、工程的验收、跟踪问效等进行全程监管，及时发现并纠正专项资金使用过程中存在的问题。四是完善非税收入征管制度，实行非税收入征管查处相分离。在农村范围内的行政事业性收费和罚款，实行收缴分离，由执法部门出具收费或罚款凭证，按照属地原则，就近缴入行为发生地乡镇财政，作为乡镇财政的非税收入，纳入乡镇一级预算管理。
（三）创新体制机制。
通过法律的规范，赋予乡镇财政财源建设职能。建议尽快修订《湖南省乡镇财政管理条例》。该条例是2000经省人大常委会批准实施的，随着时代的发展，该条例已经不能适应新时期的工作开展，建议通过法律的制约，改变过去那种直接投入资金参与经营或借贷周转金帮助经营的模式，采用以奖代补的方式激励和服务乡镇财源建设，促进乡镇经济的快速健康发展。
一是规范管理。建立健全内部控制制度，各项管理制度，完善岗位责任制、分工负责制、目标考评制和廉政勤政制度，做到工作人员分工明确，责任到位，政务公开，不断提高办事效率和服务水平。在乡镇财政机构设置上，逐步规范化、制度化。乡镇财政干部的业务工作以及德能勤绩年度考核、职务任免、工作调动要充分征求所在地党委、政府的意见。在思想教育和党的建设上，由县财政局和乡镇共同负责，财政所长必须参加乡镇党委、政府的中心工作和学习教育活动，以促进其服务意识的增强和对中心工作的把握，从多方面提高乡镇财政的整体功能。二是加强人员配备。根据业务量大小，合理配备乡镇财政工作人员，人员在财政所内部可根据工作需要和工作量不同，实行交叉任职。增强乡镇财政的人员流动，规定在同一地方任职达到规定的年限后，要进行交流调动。要有计划地对乡镇财政所人员进行定期的培训，以提高财政所人员的政治素质和业务素质，增强管理能力和服务水平。三是加大经费投入。加大对乡镇财政所基础设施建设投入的力度，加快“金财工程”建设，改善办公条件，提高财政自动化办公水平，提高工作效率和服务质量。四是建立健全培训机制。乡镇财政干部肩负着国家强农惠农政策的执行和宣传的重任，其培训工作不能一蹴而就，需要长期坚持。要保证此项工作的长期开展，建立健全乡镇财政干部培训工作的长效培训机制，制定长远规划和工作目标，建立激励机制，坚持德才并重的培训原则；坚定文化塑人的理念，把乡镇财政干部培训作为财政文化建设的一部分，用培训质量和培训效果来保证培训工作的可持续发展。