淮安市创新住房保障体系建设实证研究

【摘要】 针对落实传统经济适用房政策面临的“入口”、“出口”和“供应”等困难问题，淮安市从公共产品建设和制度建设等方面探索推行共有产权经济适用房，其中有成功经验也有不足之处。本文对此进行实证研究，及时总结成败得失与相应对策，以期进一步提高运行实效，供有关方面决策时参考。

【关键词】 住房保障体系 传统经济适用房 共有产权经济适用房 公共产品建设 制度建设　　　　《十七大报告》提出要努力使全体人民“住有所居，推动建设和谐社会。”此前，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度”。淮安市创新性地领会政策，探索住房保障的有效途径，尤其是共有产权经济适用房的设计思路与实践取得了较好的成效。　　　　一、问题：落实传统经济适用房（以下简称传统房）政策的窘境　　　　 1、入口：低收入家庭买不起经济适用房　　低收入家庭的划分主要考虑两个因素：一是家族人均收入低于上年人均可支配收入的20%的人群；二是按可支配收入由低到高排列，在底部占总人口20%的人群。据统计，淮安2007年的低收入线为人均每月375元，经济适用房个人出资的房屋价格为每平方米1610元，按人均住房建筑面积25平方米计算，房价收入比大约为1∶21。2007年度淮安市在岗职工平均工资19838元；同期，主城区商品住宅成交均价为每平方米3196元，收入房价比约为1∶6。低收入人群的房价收入比显著高于同一城市中普通职工人均收入与平均房价的比例，让这部分人购买经济适用房的难度已不能与普通人购买商品房的难度相提并论。况且，低收入人群的恩格尔系数很大，制约了其有支付能力的有效需求，购买传统房将严重影响其正常的生产生活。　　2、出口：有限产权“限”之不确定影响购房意愿　　 1998年福利分房政策结束后，作为缓冲推出的传统房政策因为提供土地属于为非商品属性的划拨性质，该类房屋不能进入正常的商品房市场。特别是2003年新一轮房地产市场的持续升温，住房价格持续上涨，凸显房屋的投资价值和增值潜力。形成鲜明对比的是，一方面传统房难以上市交易，另一方面持有者获得收益甚微甚至不能取得收益，极大打击了购房者的积极性。问题的症结就在于经济适用房产权有限性的界限不确定，相应地，基于该房所得收益归属及其分配比例均缺乏相关法律制度的规制，从而出现政府与民众争利的局面。　　3、供应：财政单独承担资金压力太大　　 2007年淮安市实现财政总收入123.4亿元，增长32.9%；地方一般预算收入51.4亿元，增长39.1%。扣减之后市区财政收入为72.0亿元，当年市区投入11.8亿元建设保障性住房，共计26个项目。加上市区已累计筹集保障资金2605.97万元，市区当年用于建设住房保障体系的总投入约为12.1亿元，占全市财政收入的16.8%，市财政明显感到财力吃紧，而居民则对轮候时间太久表示不满。即便如此，经济适用房占住房供应量的比例还不到10%，财政单独承担资金压力太大。　　　　二、对策：推行共有产权经济适用房（以下简称共产房）　　　　1、共产房的界定　　 所谓共产房是指以土地出让方式建设的具有准公共产品性质的有限产权的政策性保障用房。与传统房相比，共产房有自己的特点。首先，土地的取得方式不同。共产房是通过出让土地性质取得土地使用权。这一改变使得经济适用房具有了商品房的基本属性，可以上市交易，可以及时使得实物变现。其次，购房人与政府的关系不同。传统房的政府与购房人之间是补贴与被补贴的关系，是命令与服从的管理关系；共有房购房人与政府之间则是共同共有的关系，是平等的民事主体之间的关系。最后，购房人对房屋的风险与收益负担不同。共产房比例明确且有商品房性质，与购买普通商品房一样可以取得由此带来的商品价值增值，不会像购买传统房那样失去机会成本。而且共产房购买人还可以在购房时办理按揭贷款，或者以个人产权部分申请进行创业、融资的抵押贷款等。　　2、淮安市共产房建设情况的实证分析。　　（1）公共产品建设。在经济适用房方面，首先创新性地试行以土地出让方式建设共产房，与市场接轨，与法律接轨。对应以划拨土地方式建设传统房的计算标准和口径，确定个人出资占70%、政府占30%的共产房。对应过去的解困房和现在一些城市推出的共产房，淮安市推出个人和政府产权比例为5：5的共产房，进一步降低困难家庭的出资压力。淮安市在全国首创的出让土地共产房，首批发放共有产权证44本。2007年淮安市市区经济适用房施工面积187.45万平方，同比增长32.84%，竣工面积88.66万平方，同比增长89.81%；销售8030套，同比增长371.24%，销售面积84.59万平方，同比增长408.97%；销售金额101159.70万元，同比增长298.55%，均价1610元每平方米，同比下降21.68%。2008年3月出台的《淮安市安居工程实施意见》指出，全市要建设保障性住房80万平方米，其中市区40万平方米，建设向低收入住房困难家庭出售的经济适用住房（含共产房）3000套以上，市区不少于2000套。在经济适用住房中面向非拆迁低收入住房困难家庭的供应量，市区不少于300套，其他县（区）分别不少于50套。