论我国现行“政策性修宪法”模式的局限性
[内容摘要]本文在对我国宪法修改进行历史考察和现状检讨的基础上，对我国的修宪模式进行了深刻的反省。
文章指出我国现行的“政策性修宪”模式存在重大局限，只有实现我国修宪模式的根本转变，才能真正发挥我国宪法的制度完善功能。
[关键词]政策性修宪;局限性 宪法修改与制度完善密切相关，宪法修改以制度完善为目标，而制度完善又依赖于宪法修改来予以确认。
自新中国第一部宪法即“五四”宪法起，我国进行了多次的宪法修改，其目的自然也没有背离制度完善的宗旨，然而，从历次修宪的实践看，我们又不得不承认这样一个事实，那就是我国修宪往往成为政策变更的法律确认，却较少制度完善的内容（尽管政策变更中也包含有制度完善的内容，但正因为这种“完善”是建立在政策变更的基础上，缺乏根本性保障，一旦政策变更，制度也会随之变化，所以从本质上看，这与真正意义上的制度完善是有区别的）。
这种现状对于从根本上完善我国社会主义民主宪政体制，显然会产生某些负面影响。
因此，如何改变我国目前的修宪模式，使修宪真正达到制度完善的目的，无疑是一个值得探讨的问题。
一 新中国修宪的历史，最早可以溯源于新民主主义革命时期，因为从“五四”;运动到新中国诞生的30年，也是中国人民探索、争取民主宪政的新时期。
1931年制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》，标志着我国新民主主义宪政模式的确立，以后又相继颁布了《陕甘宁边区施政纲领》和《陕甘宁边区宪法原则》两个宪法性文件。
而1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》，则起到了临时宪法的作用。
新中国成立后，又先后颁布了四部宪法，进行了四次“大修”和七次“小修”，宪法修改次数是频繁的。
但几乎每次修宪（无论全面修改，还是部分修改），都发生于党的全国代表大会召开之后，比如，1931年的《宪法大纲》制定于1928年的中共六大召开之后，1946年的《陕甘宁边区宪法原则》制定于1945年的中共七大召开之后，“七五”宪法则颁布于党的十大之后，“七八”宪法通过于党的十一大之后，“八二”宪法制定于当年召开的十二大之后；另外，1988年的修宪发生于1987年党的十三大召开之后，1993年修宪发生于1992年党的十四大召开之后，而1997年党的十五大召开，1999年的宪法修改亦随之发生。
可见，这不是偶然的巧合，而是说明，每次党的全国代表大会的召开，往往成为下次宪法修改的前奏。
其次、每次宪法修改都是由中国共产党提出修宪建议或者拟订具体的修宪草案，这已成为我国修宪上的“宪法惯例”。
比如，1931年《宪法大纲》颁布之前，中共中央就提出了制定宪法的七大原则，并拟订了“宪法草案”[1]；1949年的《共同纲领》也是“新政治协商会议筹委会第三小组决定由中国共产党起草的”[2]；即使后来的“五四”宪法、“七五”宪法和“七八”宪法，都是由全国人大根据中共中央的修宪报告通过的，而“八二”宪法及其17条修正案，也都是以中共中央的具体修宪建议案为基础。
例如，1928年中共二大修订了党章，1931年就制定了《宪法大纲》；1945年颁布了新党章，随即即发布了《宪法原则》；1982年，党的十二大对党章进行了修改，随后召开的五届人大颁布了新宪法；1987年10月十三大对党章进行了修订，1988年4月五届人大一次会议通过了宪法修正案；1992年十四大颁布了修改后的党章，1993年3月八届人大一次会议再次对宪法进行修改，1997年9月十五大对党章进行了修订，1999年3月份的第三次修宪随之发生。
可见，我国在修宪程序上，已形成了由中共中央行使修宪建议权的“宪法惯例”，并且每次修宪的发生也都与党代会的召开和党章的修改密切联系在一起。
此外，宪法修改与每次党代会的主旨报告以及党章修改的内容大体相近，甚至有时是直接把党代会的决议搬到宪法中来。
对现行宪法的几次修正，也都体现了历次党代会的精神。
比如，党的十四大突破了计划经济，宪法修正案第15条即规定：“国家实行社会主义市场经济”；党的十五大报告确立了“邓小平理论”的指导地位和“依法治国”的根本方略，第12条和第13条宪法修正案即明确规定：在“邓小平理论指引下”和;“实行依法治国，建设社会主义法治国家”[3].可见，由于我们把宪法当作党的政策、方针的法律化，导致每次修宪都以党的文件为蓝本，宪法修改内容与党的决议完全雷同。
因此，我国历次修宪，基本上是政策变更为立宪动因，同时又因政策变化而对宪法内容进行相应修改。
比如，在50年代，党的指导思想是过渡时期总路线，这反映到“五四”宪法，就是序言中的过渡时期“总任务”；在70年代，党的指导思想是“无产阶级专政下继续革命”理论，这反映到“七五”;宪法中便是“以阶级斗争为纲”和“全面专政”；由于从1976到1978年，党的政策尚未成熟，这就决定了“七八”宪法具有严重的两面性和局限性；八十年代，党重新恢复了一系列正确的方针、路线，提出了“四个坚持”，这反映到“八二”宪法就是“以四项基本原则为指导”。
可见，宪法的指导思想经历了一次徘徊。
再如对于非公有制经济，解放初，“五四”宪法允许一定范围内的剥削和私有经济的存在，这是符合社会主义初级阶段国情的。
后来，随着党的政策的变化和失误，使宪法在此规定上走了很大一段弯路。
六七十年代，由于“左”的路线错误，个体经济和私有制被当作“资本主义的尾巴”割掉，于是公有制成了“七五”宪法规定的唯一经济基础；后来“七八”宪法稍有改变，“允许非农业的个体劳动者”在许可范围内从事“不剥削他人的个体劳动”；到“八二”宪法则明确规定了“个体经济”是“社会主义公有制经济的补充”，但仍无私营经济的规定；1988年修宪才确立了私营经济的合法地位；后来随着私营经济和个体经济的蓬勃发展，1999年修宪更是提升了非公有制经济地位，将其视为“社会主义市场经济的重要组成部分”。
可见，在非公有制方面，由于党的政策的变化，“五四”宪法以来是一个逐步消灭私有制的过程，而从“七八”宪法开始，则是非公有制经济逐步回归的过程。
从宪法修改的内容看，也大多是关于方针、政策的修改，且大都是关于经济政策的内容。
比如，1934年对《宪法大纲》的修改，就是适应土改总路线的需要，确定了“同中农巩固地联合”的方针；1988年的两条宪法修正案，一是规定了私营经济的合法地位，二是允许土地使用权依法转让，都是关于经济政策的规定；而1993年第3至11条修正案，也几乎全是经济政策的内容。
如将“坚持改革开放”写入序言，把“国营经济”改为“国有经济”，删除“农村人民公社”的提法，实行“社会主义市场经济”，扩大企业的经营自主权等等；即使是1999年修宪，有关经济的内容也占了一半，如提升非公有制经济的重要地位，重新确立新的所有制形式和分配方式等等。
因此，根据党的政策对宪法的内容进行适时的修改，并将政策的主要精神纳入宪法之中，作为国家活动的准则，是我国宪法修改的基本模式。
应当说，这种修宪模式是由我国革命的历史和实践决定的，反映了我国的国情这是坚持党的领导的具体体现，通过修宪及时将党的政策通过法定程序上升为国家意志，是国家宪法正确的政治方向的根本保证，对此，我们不能也不应有任何怀疑和否定。
但是，我们也要看到，将政策的精神纳入宪法，只是宪法完善的一种方式，或者说是一种主要方式（至少在目前是如此），但绝不是目的。
宪法完善的主要目的是制度的完善，特别是体现宪法基本精神的制度完善。
从某种意义上说，将政策精神纳入宪法只是手段，制度的完善才是目的。