军人优待体系建设的原则与方向
李志明 邢梓琳。
[摘要] 目前，我国已初步形成与社会主义市场经济体制相适应的军人优待体系，但仍存在公平性和激励性双不足、军人优待政策内容范围相对狭窄、部分军人优待政策规定较为粗疏、军人优待政策在实践中难以落实等现实问题。应尽快找准军人优待定位，在确立“普惠性”和“特殊性”相结合、“政府主导”和“多方参与”相结合以及公平性、分类优待等发展原则的同时，进一步明确军人优待方式和具体项目，建立全国基本军人优待制度、统一优待凭证，完善政府和社会共同承担军人优待义务机制，军地联动共同促进军人优待政策落实落地。
[中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1004—6623（2019）06—0072—05。
[作者简介] 李志明（1983 — ），湖北通城人，中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部副教授，博士，研究方向：社会政策与社会法;邢梓琳（1986 — ），女，北京人，中共中央党校（国家行政学院）博士研究生，研究方向：社会治理。
军人优待属于一种社会优待制度，是指国家、社会对现役军人、服现役或者退出现役的残疾军人以及复员军人、退伍军人、军人烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、现役军人家属等优待对象，在政治、经济、社会等方面给予物质照顾和优先优惠待遇的制度。党的十九大报告提出，要“维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业”。做好军人优待工作，不断增进军人军属福祉，是落实这一战略部署，激发军人献身国防事业、扎根军营成才热情的重要举措。
（一）初步确立期（1950—1953年）。
新中国成立后，军人优待成为党和政府的一项常规性工作。为了加强和规范军人优待工作，从1950年12月开始，政务院内务部先后颁布《革命烈士家属、革命军人家属优待暂行条例》《革命残废军人优待抚恤暂行条例》等一批条例和政策，规定了优待实施的对象和内容，设置了优抚机构，并对残疾军人、烈军属等主要优待对象在社会政治生活和物质帮助方面的优待做出了明确规定，从而建立起最初的军人优待体系。
这一时期，军人优待项目主要涉及以下几类：一是在农村对无劳动力或少劳动力的优待对象实行帮耕或代耕;二是在城市对烈军属、残疾军人给予就业优待，帮助他们实现就业;三是给予烈军属精神优待，提高其社会地位;四是给予优待对象定期定量物质补助、医疗费用减免、子女上学费用减免、帮助解决住房困难等物质优待。
（二）巩固与发展期（1954—1966年）。
抗美援朝战争结束后，各级优抚部门继续制定新的优待政策，并根据优抚的发展变化需要调整了优抚机构，进一步完善了军人优待体系。
这一时期，内务部增加了优待政策类型，针对烈军属、现役军人以及复员、伤残军人等优待对象提供医疗优待、补助优待;物质补助仍被国家作为一项重要的优待措施来实施。在农村，随着农业合作化运动深入推进，优待劳动日逐渐取代了代耕制度;随着手工业合作化运动深入推进，城市的就业优待政策，也由社会负担逐渐转变为由国家承担主要的组织和实施工作。
（三）滞后、恢复与革新期（1966—1995年）。
1966—1976年，军人优待制度建设处于发展停滞期。之后，国家重新恢复和设置了优抚机构，以及之前被废止的优待政策和法规，新制定了一些军人优待政策。改革开放以来，中国先后通过《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》）、《中华人民共和国兵役法》（以下简称《兵役法》）等法律，确立了优待对象受到“国家和社会尊重和优待”的原则，军人优待体系不断向深度和广度延伸。1988年7月18日，国务院发布《军人抚恤优待条例》（以下简称《条例》），就优待对象各种费用减免等进行了较为全面而具体的规定，奠定了新时期军人优待内容体系的基础。
经过恢复和逐步快速发展，这一时期中国军人优待的对象和内容更为广泛，形式更加多样。在军人优待对象方面，进一步扩大了对象范围，涵盖了复员军人、带病回乡的退伍军人、因公和因病牺牲军人的家属等;在军人优待内容方面，主要变化体现在两个方面：一方面，一些社会政治优待不再纳入《条例》规定，另一方面，更加注重物质优待，对复员军人实施定期定量补助等优待金制度逐渐成为在农村实施的主要优待方式;在军人优待形式方面，则是日益多样化，如开始提供给军烈属就业、住房等物质优待，给予现役士兵平信免费待遇、给予农村户口的现役军人保留责任田以及承包土地优先等优待等。
（四）逐步完善期（1996年至今）。
2004年国务院、中央军委重新制定发布《军人抚恤优待条例》，并出台了一系列综合性政策法规，将对优待对象的各种优待措施固定下来，并基本形成了与社会主义市场经济体制相适应的军人优待政策法规体系。目前，中国军人优待制度主要由属于法律效力层级的《国防法》《兵役法》以及属于行政法规效力层级的《军人抚恤优待条例》等来规范。其中，《国防法》相对集中地对现役军人、退出现役的转业军人、残疾军人、现役军人家属、军人烈士家属和因公牺牲或病故军人的家属，以及民兵、预备役人员和其他人员依法参加军事训练、担负战备勤务、防卫作战任务时应当享受的优待作出了规定。《兵役法》则对现役军人、残疾军人、退出现役军人、军人烈士、因公牺牲、病故军人遗属、现役军人家属，以及“民兵、预备役人员因参战、参加軍事训练、执行军事勤务牺牲、致残”和“学生因参加军事训练牺牲、致残”等两种情形应当享受的优待作出了规定。
2019年最新修订的《军人抚恤优待条例》对军人优待政策进行了系统的规定，几乎涉及目前正在实施的全部军人优待项目，成为实施军人优待项目的基本法律依据，使得军人优待体系不断得以完善。
（一）公平性和激励性双不足。
目前，军人优待领域最为突出的问题是公平性不足，也就是不同优待对象在军人优待待遇上存在着显失公平的差距。这些差距不仅可能体现在军官、士官和义务兵能够享受到的优待待遇差异上，还可能体现在由于地区间经济社会发展水平以及对军人优待工作重视程度不一致，导致的各地在具体落实军人优待政策时实际给予优待对象的具体优待水平差异上。
同时，总体上来看，现行军人优待体系不仅项目种类较少，而且很多优待政策在实践中也落实不到位，無法更好地激励现役军人投身强军实践以及鼓励退役军人投身经济社会发展实践，不利于进一步提高军人的社会地位、解除部队的后顾之忧、激发官兵的强军热情、推动国防和军队现代化建设。
目前，中国老年人优待涵盖了政务服务、卫生保健、交通出行、商业服务、文体休闲、维权服务等6个领域38种具体优待项目，而军人优待政策内容范围较为狭窄，军人及军属所能享受的优待项目偏少，有待进一步扩展。同时，现有军人优待项目比较零散，未能类型化、体系化。
总体上来看，现有军人优待政策规定得还不够细致，导致在具体落实中存在较大的弹性空间，其实际标准和水平可高可低。如《军人抚恤优待条例》第三十三条规定，当地人民政府发给现役义务兵家庭的优待金或者给予其他优待，标准应当“不低于当地平均生活水平”。其中，“当地平均生活水平”就属于一个模糊的定性概念等。
还有部分军人优待项目的实施办法有待地方人民政府来具体加以规定，这样的授权条款也会对军人优待待遇带来不确定性。如《军人抚恤优待条例》第三十七条规定，“现役军人、残疾军人凭有效证件参观游览公园、博物馆、名胜古迹享受优待，具体办法由公园、博物馆、名胜古迹管理单位所在地的县级以上地方人民政府规定”。类似的授权条款，给予地方人民政府的自由裁量空间过大，容易对军人优待实际权益造成不利影响。
部分地方和行业在落实军人优待政策过程中存在敷衍塞责、执行标准不到位等问题。具体体现在：一是实施军人优待的随意性较大，考虑自身利益和现实困难较多，考虑国防利益和官兵需求较少。如有的地区随意抬高军人在乘坐公交车、参观旅游景点时享受优待的门槛，不仅要求官兵持有效证件，还必须着军装，而这实际上与“军人非因公外出应当着便服”的管理条令相矛盾;有的地区仅面向本地驻军官兵实行一些军人优待项目。二是落实军人优待的地区差异大，个别地方落实军人优待的连续性不强，存在“检查时优待、评优时优待、阶段性优待、随机性优待”等不良现象。军人优待政策的实施效果，往往取决于地方或单位主要领导的认识水平，对军人优待工作的促进力度不够。三是对军人优待实施的监管不到位，当前，军地双方对军人优待政策效果，均缺乏有效的监督机制、反馈机制和奖惩机制。部分地方领导和群众国防意识不强，对军人优待工作存在不重视、不作为现象;一些优抚工作人员依法监管军人优待工作特别是政策实施意识不强、热情不高。
（一）制度发展定位。
从法理上来讲，军人及军属享受社会优待主要源自于社会主体权利的平等性。军人及军属作为特殊的社会群体，为国家安全以及社会公益作出了特殊贡献和牺牲。军人劳动是高风险、高强度、高成本的人类劳动，体现出劳动风险大、劳动条件艰苦、劳动强度高、劳动内容复杂，军事劳动流动不定、有强制性约束、机会成本和附加成本高、公益性突出等典型特征。因此，军人及军属不仅应该享受公民的一般社会保障权益，还应享受比普通公民更多的优先优厚待遇，即有必要通过给予军人及军属特殊的社会保障权益，来作为军人服役时权利和义务不对等的回报。在本质上，军人优待不是赋予军人及军属以特权，而是国家和社会对其在职业劳动中个人的付出或损失给予的补偿性福利，为的是实现权利平等和社会公平正义，同时也体现军人的职业尊崇度。
从性质上来讲，军人优待属于面向军人及军属的一种特殊福利，应当归入军人福利的范畴。同时，军人优待也属于社会优待的一种，实质上是国家、社会对军人及军属这类优待对象在接受公共服务、社会服务以及特定市场服务时，从政治、经济、社会等方面给予相较其他群体更多的物质照顾和优先、优惠、便利待遇。这些应当成为新时期军人优待制度的基本定位。
（二）制度发展原则。
1. 坚持“普惠性”和“特殊性”相结合。
未来军人优待体系建设，应当坚持“普惠性”和“特殊性”相结合的架构。也就是说，未来的军人优待体系既需要建立全国统一适用的军人优待“普惠性制度安排”并发放全国通用的军人优待证件，也可允许地方政府在全国一般优待项目的基础上探索基于当地实际制定“特殊性制度安排”。同时，未来军人优待体系中应当既涵盖适用于所有优待对象的一般优待项目，也需要有面向重点优待对象（如烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属等）的特殊优待项目。
2. 坚持“政府主导”和“多方参与”相结合。
像其他社会福利制度一样，军人优待体系也应当遵循“福利多元主义”的发展趋势，将政府、社会主体、市场主体乃至社会成员都纳入提供主体，实现“政府主导、多方参与”，政府在军人优待体系中起到主导作用。
此外，军人优待也需要涉及利用公共资源发展起来的公益性主体（如公园、博物馆、名胜古迹管理单位，普通高中、中等职业学校、高等学校，优抚医院、光荣院、各类社会福利机构等），以及获得公共资源管理经营权的市场主体（如境内火车、轮船、长途公共汽车、民航班机以及市内公共汽车、电车和轨道交通工具的运营主体，邮政服务公司等）的参与和支持（如社会成员自觉配合军人依法优先等）。
3. 坚持公平价值理念。
军人优待体系应当遵循社会保障制度一贯追求的公平性原则。在军人优待体系中，公平性原则最突出的体现就是建立全国统一适用的军人优待项目，让各类优待对象在同等条件下普遍享受优待福利。
在未来军人优待体系中，必须打破身份限制，尽可能公平地对待每一位优待对象并确保其享受相应的优待。同时，军人优待制度设计既要考虑重点优待对象的特殊性，还要兼顾权利的实质平等，尽可能将不同类型优待对象特别是军官与士官、义务兵之间以及重点优待对象与一般优待对象之间的优待水平差异，控制在适当的、社会普遍可接受的范围内。此外，还应平衡好军人、军属与其他社会群体利益之间的关系，对优待对象过度使用乃至违规不当使用军人优待的行为进行合理限制。
4. 坚持分类优待原则。
由于优待对象构成较为复杂，涉及诸多类型，因此还应遵循分类优待的原则，对于那些基于正当身份差别（如“现役”和“非现役”、“军人”和“军属”、“重点优待对象”和“一般优待对象”之间）而产生的在优待的项目范围和待遇水平等方面的适当差异，不应视为对公平性原则的破坏，而是对于各类优待对象贡献和牺牲程度不同的尊重和体现，能够更好地激励军人保卫祖国、建设祖国的献身精神。
在界定军人优待基本内涵之后，发展军人优待服务体系，还需要进一步明确军人优待的外延，即军人优待方式和具体项目。首先，明确好军人的优待方式。一是生活优待。即政府或其他责任主体给予优待对象的物质照顾，如地方人民政府在义务兵服役期间发给其家庭的优待金、有工作单位的残疾军人享受与所在单位工伤人员同等的生活福利以及复员军人定期定量补助等。二是政务服务优待。即政府在提供公共教育、劳动就业、住房保障以及征兵等政务服务时，给予优待对象的各种优先优惠待遇或豁免其部分义务。三是军属安置优待。即政府对随军家属、符合随军条件但无法随军的家属、随军的烈士遗属、因公牺牲军人遗属和病故军人遗属等给予妥善安置、保障其基本生活水平的优待措施。四是医疗优待。即在提供医疗卫生服务的过程中，针对退出现役残疾军人和其他重点优待对象实行的优先优惠待遇。五是交通出行优待。即公共交通及其他交通设施乃至全社会为现役军人和残疾军人出行提供的优先优惠待遇。六是参观游览优待。即社会公益主体针对现役军人、残疾军人在接受参观游览服务时给予的服务优先、经济优惠等。七是商业服务优待。即各商业机构在为现役军人提供商业服务的过程中给予的优惠及便利。其次，军人优待项目还应探索在现有优待项目的基础上，进一步增加和扩展优待项目范围，如现役军人在享受金融等商业服务优待、医疗服务优待以及交通出行服务优待等方面，还存在较大的拓展空间。此外，还可以借鉴国外军人优待制度，在保留退役军官军衔称号、增加军人丧葬优待和军属优待等方面适当扩展军人优待具体项目。
为克服目前军人优待管理中存在的种种弊端，需要建立全国基本军人优待制度，将部分基本军人优待项目、优待内容、优待方式、优待标准交由国家层面进行规定，做到全国适度统一，作为军人优待体系的国家基准。各地给予军人及军属的优待待遇只能是在国家基准之上做加法而不能做减法，并且还应消除地域限制，使本地驻军以外的现役军人也能够平等享受本地驻军所享有的优待待遇。
除建立全国基本军人优待制度外，还应主要面向退役军人统一制作发放全国通用的军人优待证件，现役军人和残疾军人可仍持现行有效证件享受优待。为体现军人优待证件的权威性，现役军人、退役军人、残疾军人等优待对象持军人优待相关证件即可无条件享受优待待遇，优待提供者不得附加任何额外条件或限制。
根据《军人抚恤优待条例》规定，军人的抚恤优待“实行国家和社会相结合的方针”。这实际上指出了军人优待体系的责任主体。作为一项社会保障制度，军人优待的责任主体首在政府。政府的主导作用不仅应体现在军人优待政策的制定、执行、监督以及推动军人优待立法等方面，也应体现在必要的经费投入上。在军人优待政策的制定、执行、监督方面，各级政府不仅应该根据《国防法》《兵役法》以及《军人抚恤优待条例》的法律规范，制定行政区域内的军人优待措施，还应该将军人优待工作纳入政府绩效考核范围，并建立相应的监督管理机制，促进其管理水平的提高。在经费投入方面，政府应当建立穩定的经费保障机制，对部分军人优待项目或直接进行财政补助或给予税收优惠。具体而言，对于因承担优待义务而影响自身经济效益的行业和单位，政府应通过直接经济补贴、购买服务或给予优惠政策等方式予以合理补偿，帮助减轻其政策性亏损。对于提供优待服务且符合资助条件的主体，政府应不论其出资来源、所有制性质，都应给予应有的补贴，通过政府财政投入调动和引导社会力量积极参与军人优待服务。此外，社会力量应积极主动承担军人优待的相关责任，同时，鼓励全民参与和支持，确保军人优待体系实施的高效有序。
军人优待政策主要面向优待对象实施，受益主体是军人及军属，具体业务由各级人民政府的退役军人事务部门主管，其具体政策落实还需要财政、卫生健康、人力资源社会保障、住房与城乡建设、民政等部门来共同参与。因此，未来军人优待体系建设，需要军地双方携手联动协作：军方负责汇集优待对象的优待需求，各级人民政府则根据法律规范的相关规定，推动军人优待政策落实落地，军地双方必须及时开展政策沟通并协同行动，共同促进和监督军人优待政策的实施。
[参考文献]。
[1] 李志明. 中国老年优待制度的发展定位与政策建议[J]. 学术研究， 2015（4）：85—90.
[2] 民政部优抚安置局， 国务院法制办公室政法劳动社会保障法制司. 军人抚恤优待条例释义[M]. 北京：中国社会出版社， 2006.