关于加强普通发票管理的探析
[摘要]普通发票管理是我国税收管理的一个重要环节，同时也是一个薄弱环节，因此分析其管理中的现状及存在的问题，为进一步加强和完善其管理与控制，进一步打击违法行为有着重要意义。
下载论文网 [关键词]普通发票；问题；对策 一、当前普通发票管理现状分析 （一）票据管理体制问题 发票作为重要的商事凭证，也是票据的重要组成部分，票据的管理体制必将直接影响到发票的管理。
我国目前的票据管理部门，不仅包括国税机关、地税机关、财政机关，还有各特种行业的主管部门也印制有供其下属单位（企业）使用的结算票据，甚至商店也在出售收款收据。
由于票据管理体制的不健全，造成非法票据泛滥，各种票据混用，消费者难以识别票据的真伪，更难区别票据的合法性。
这必将给正常的经济秩序造成混乱，也不同程度的损害了消费者的合法权益。
（二）手工版发票问题 目前仍大量的存在使用手工版发票，其最大的弊端就是难以遏制“大头小尾”现象，并且难以核查，即使实施专项（专案）检查，难度大、成本高，也是治标不治本。
（三）发票管理信息化问题 目前除增值税专用发票外，发票管理从印制、发放、领购、使用到核查，其到整个管理程序均为手工操作。
既使通过计算机发放、领购发票，也只是单机操作，无法跨部门、跨地域核查，未建立起快捷、高效、科学的核查机制。
发票管理部门的发票核查也只能是派人实地核查，工作效率低、核查成本大。
（四）收款收据问题 收款收据作为票据的一种，有多种样式和版本。
既有各级财政部门印制的行政性收费收款收据，又有各行业、各单位印制的供内部使用的收款收据，还有商店中出售的收款收据，等等。
这些收款收据的印制均未经过税务部门的监制，可谓五花八门、铺天盖地。
收款收据的泛滥，严重危害了税收征管秩序，也使正常的社会经济秩序遭到损害。
按照《票据法》、《会计法》等法律法规规定，收款收据的使用范围是严格规定的，但在实际操作中很难控制。
因为收款收据从印制、发放、使用，到检查、处理等整个环节的管理，没有法定的主管部门管理，无人监管，必然造成失控。
（五）特殊纳税人用票问题 目前我国减免税的形式主要有法定减免税、政策性减免税、临时困难性减免税。
近年国家又先后出台了下岗失业人员再就业有关税收优惠政策、起征点以下纳税人减免税政策等。
这一系列享受国家减税、免税优惠政策的特殊纳税人用票中存在的问题日益严重，主要表现在以下几个方面：一是由于在减免税期内，为他人提供（或代开）发票；二是利用在减免税期内要求大量领购、囤积发票；三是取得发票后私下进行买卖；四是取得有奖发票后自行刮奖、兑奖等。
（六）对普通发票违法处罚力度不到位 发票检查是发票管理的重要内容，也是加强发票管理的重要手段。
但有些职能机关却对发票违章行为查处不到位，主要表现在：有的单位对省、市局部署的检查走了过场；有的单位对上级的检查处理意见不认真落实，对在日常检查发现的发票管理方面的问题和业户的违章问题视而不见；有的单位对发票举报查处力度不够，没能从发票的检查为突破口，延伸到涉税检查，信息反馈也不及时，对举报人的举报推诿、扯皮，严重挫伤了消费者举报发票违章行为的积极性。
以上发票管理中存在的问题，导致的后果主要有：一是导致国家税款大量流失，二是造成了会计核算资料失真，三是为少数人侵占国家资财提供了方便。
（七）发票基本常识宣传问题 由于目前的发票种类多、使用范围广，而又有多少人了解发票的基本常识呢？这主要是由于我们税务部门对发票基本常识的宣传没有跟上，大多数消费者不知道如何正确取得、辨别、使用发票，更谈不上利用发票来维护自身的合法权益。
二、解决对策 （一）要树立先进的普通发票管理理念 发票管理是税收征管中的一个重要环节。
尤其是普通发票管理，要在发票管理理念上要树立“统一、简并、科学、规范”的管理思想。
“统一”就是要统一普通发票（包括各类收款收据）的主管部门；“简并”就是要简并普通发票的票种；“科学”就是要充分利用先进的科学技术管理发票；“规范”就是要规范普通发票（含收款收据）的印制、发放、领购、开具、取得、核销及检查等各个环节的程序和制度。
只有树立正确的普通发票管理理念，才能充分发挥普通发票在税收管理和社会经济活动中的重要作用。
（二）应完善普通发票管理制度和工作流程，规范普通发票管理，减少普通发票发案率 修改完善普通发票发售工作流程，强化事前检查审核工作，防止骗购发票和发票流失。
为了防范不法分子骗购普通发票，保障普通发票用票安全，税务机关应当修改、完善普通发票领购、验旧、换购工作流程，强化事前检查、审核工作。
一是打破服务优先的思想怪圈，遵循规范性、安全性的原则，把普通发票发售、验旧、换购工作改为：办税服务厅不再直接受理纳税人领购普通发票申请，而是由管理员直接受理纳税人购票、验旧和换票申请，管理员及时开展实地查验、审核，对符合条件的，由管理员在《普通发票领购（换购）表》上签署意见后，由纳税人持《普通发票领购（换购）表》到办税服务厅购票、验票和换票。
这样可以从源头上进一步避免骗购普通发票行为的发生，管理员也能及时掌握纳税人的真实情况，起到税源监控的作用。
二是强化“四真实”，加强纳税人领购、换购普通发票的审核、查验工作。
即管理员要进行实地检查和审核，检查、审核工作必须强化“四真实”：纳税人工商登记信息真实、经营地址真实、经营活动真实、身份证明真实。
（三）积极利用信息技术和网络控制优势，构建科学的普通发票管理模式，构筑普通发票管理“防火墙” 应充分依托现代信息技术和网络控制优势，实现与其它税收征管资源的合理组合，积极搭建科学的普通发票管理模式，构筑普通发票“防火墙”。
一是将普通发票纳入防伪税控系统管理，降低管理和纳税遵从成本。
增值税专用发票实施防伪税控系统管理取得了显著的效果，因而应在实行全国统一普通发票的基础上，尽快将普通发票管理、使用纳入防伪税控系统管理，减少普通发票管理风险，降低管理和纳税遵从成本。
二是搭建社会化普通发票数据采集、比对网络系统。
在全国范围内搭建社会化普通发票数据采集、比对系统，所有的行政、企事业单位取得的普通发票全部录入该系统，税务机关通过该系统采集的普通发票开具信息进行比对、检查，发现普通发票使用中存在的问题。
当然，这需要大量的资金、强大的网络技术做支撑，也需要行政机关、企事业单位的大力配合。
三是分步建立普通发票网络查询系统，建立网上协查机制。
在全国普通发票统一代码和号码之前，实现分省查询普通发票，在全国统一普通发票后，可在全国范围内查询普通发票真假，以堵塞当前普通发票管理上的漏洞，减少国家税收的流失。
四是积极推广应用税控收款机装置，利用计算机及税控收款机开具发票，利用信息技术和网络优势记录纳税人经营活动的真实性、准确性，确保发票使用的真实性和安全性，使税务机关及时准确地了解纳税人和扣缴义务人应缴纳和应扣缴的税款，可以降低税收征收管理成本，加大税收管理力度，从根本上解决不开发票和虚开发票偷逃税的问题。
（四）采取有效措施，加大普通发票监管力度 实行普通发票保证金制度，增大违法违规成本，降低普通发票风险。
一度时期，税务机关曾经实行过普通发票保证金制度，但由于受法律法规和服务思想的限制，保证金制度被废止。
随着社会变化和发展，税务机关网络化建设初步建立，普通发票保证金制度应当予以重新认识，因此应当在法律法规上予以确定，新修订的《发票管理办法》应当增加税务机关收取普通发票保证金制度的条款，既保障普通发票的安全使用，又增加普通发票违法违规的成本，降低普通发票风险。
对新开业户纳税人申请领购普通发票的，一律纳入1—3个月的考察期，经过考察合格，确实符合领购普通发票条件的，纳税人方可申请领购普通发票。
在考察期内，纳税人确需开具普通发票的，在缴纳应纳税款后由税务机关代开。
对经营规模小、保管条件差、使用频率低、未达起征点等纳税人实行普通发票代管监开，即纳税人领购普通发票后，将普通发票交税务机关代保管，需要开具时，在税务机关工作人员的监督之下开具普通发票。
代管监开发票方式可以杜绝完全由纳税人自行开具发票的一切弊端。
虽然这一方式在税务机关曾经使用，但由于税收法律法规中没有明确规定，目前已经取消，但这个管理方式效果明显，应尽早在法律法规中得到确认。
借鉴纳税信用等级评定制度，建立个体户普通发票信用等级机制，实行分级限量供应普通发票。
个体户普通发票信用等级可分为A、B、C、D四个级别，D级为最低级别，一般情况为新开业个体户，纳入普通发票使用考察期（考察期为3—6个月），不予供应普通发票，所需普通发票由税务机关代开；C级为代管监开期，可以领购普通发票，但实行限量供应，每次限量领购1本且必须由税务机关代管监开；B级为较高级别，普通发票月最高供应量为10本，每次可供应5本；A级为最高级别，普通发票月最高供应量为30本，每次可供应10本。
个体户普通发票信用等级机制实行升级制度。
这样既可以降低税务机关普通发票管理风险，减少普通发票和税收流失，又可以督促、激励纳税人规范、合法地管理和使用普通发票。
（五）将发票管理、检查纳入税收征管、税务稽查的重要内容，强化日常检查，加大检查和处罚力度 发票管理是税收征管、税务稽查的重要环节和内容。
“宽供”就是对遵章纳税、合法经营的纳税人，在供票时不需层层审批，只要按核定的供票数量或金额供应发票，简化购票手续；“严查”就是指在税收征管、税务稽查过程中，要把发票管理和检查放在重要的位置，对查出的问题要依法处罚到位，对典型案例要依法公开曝光，以进一步规范发票管理秩序。
进一步充分利用完善综合征管软件“发票流向查询”模块，逐步扩大使用范围，加强普通发票管理。
加强税源监控管理，建立纳税人生产经营情况、普通发票开具信息与普通发票用票量比对分析监控体系。
通过加强日常税收征管、检查，提高税源监控的针对性和有效性，切实掌握纳税人生产经营状况、销售情况、普通发票开具情况以及用票量等信息，研究设计相关预警值，将销售额、普通发票开具金额、用票量等进行比对分析，用以分析、验证纳税人销售额、普通发票开具信息的真实性以及用票量的大小，起到监控管理、防止虚开行为的效用。
同时要加大处罚力度，增强执法刚性。
（六）要以法律法规形式确定票据管理主体 在市场经济活动中，票据起着反映整个社会经济业务往来事项的重要作用，也是强化税收管理的一个重要手段，因此票据管理的主体也应以法律法规的形式予以确定。
确定的原则就是要坚持“统一”的思想，要把所有的票据管理主体统一在税务、金融、证监会三大部门进行管理。
税务部门主要管理各类税收（基金）征收业务票据、增值税（消费税）专用（普通）发票、地方税普通发票、非经营性专用发票、行政事业性收费收据、行政企事业单位内部往来收款收据等；金融部门主要管理银行系统（不含保险业）金融往来业务票据；证监会主要管理证券市场的证券交易业务票据。
财政、工商、卫生等部门，以及各行业的主管部门和所有的企事业单位均不得擅自制定、印制用于经济往来、经营性收费以及行政性收费等票据或收据，这些票据或收据均统一由税务、金融、证监会三大部门进行印制、发放和管理。
（七）加强内外沟通，形成管理合力 加强税务机关内部沟通，理顺征管查之间的关系，建立协调运行的管理机制。
结合综合征管软件和实际工作，建立和完善更加实用、严密的良性管理机制，消除各环节之间存在的缝隙，实现无缝隙管理。
强调外部协作，建立社会化、网络化保障系统。
第一，要加强与党委、政府、地税、公安、工商、物价、技术监督等部门的沟通协作，齐抓共管，综合治理，建立社会化的税收管理网络，共同把好发票管理关，形成对普通发票齐抓共管的局面。
第二，要投入大量精力、物力和财力，依托信息化技术和网络控制优势，逐步建立信息化、网络化的涵盖全社会的发票监控系统，将普通发票领购、开具、保管、缴销以及普通发票信息采集、比对纳入全系统、全社会监控，有效解决普通发票管理和使用中存在的各类问题，有效防止税收流失以及贪污等经济问题。
当然这是一个庞大的系统工程，不仅仅是税务机关可以完成的，这需要国家、各级部门、企事业单位等的密切配合、全力协作、倾心支持才可能实现的。
（八）规范特殊纳税人的发票使用 享受国家法定减免税、政策性减免税、临时困难性减免税的特殊纳税人的用票亟待规范。
针对当前享受各类减免税的纳税人，有相当一部分存在为他人提供（或代开）发票、领购囤积发票、私下进行发票买卖、自行刮奖兑奖等日益严重的问题，我们认为只有采取“供应专票、限量供票”才能有效地解决这个问题。
“供应专票”就是税务机关要印制一种专供享受各类减免税的特殊纳税人使用的发票（或称“免税发票”），供其使用；“限量供票”就是根据享受减免税的纳税人以往的用票量和其实际的经营规模，在税务机关核定的定额内限量供票；对实行查帐征收，享受减免税的纳税人，参照以往用票量和其实际的经营规模，每次只供应一个月用票量的发票，并实行“验旧供新”办法。
（九）加强发票内部管理监督检查 发票管理在注重外部管理的同时更应加强发票内部管理。
建立健全发票内部管理制度和内部控制制度，定期不定期对发票的核定供票数量、发售、验旧、代开、保管情况进行监督检查，对查出的问题要严格责任追究，绝不姑息迁就。
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