论宪法诉愿程序的价值(1)

【摘要】 在现代违宪审查制度的发展过程中，作为直接保护公民宪法权利的宪法诉愿制度发挥着越来越重要的作用。为了在公民宪法权利与宪法秩序的价值之间寻求合理的平衡，宪法诉愿制度设计了统一而规范的程序。本文探讨了宪法诉愿程序的价值基础、程序的具体表现以及未来的发展趋势。 【关键词】宪法；诉愿；权利；宪法秩序。

现代宪法诉愿制度是基本权利救济的重要形式之一，为个人面对国家直接寻求基本权利救济提供了有效的机制。尽管这一制度主要在采用宪法法院制度的国家实行，但其基本理念与社会功能已对各国的宪法实践产生了深刻影响。作为一种个人权利的直接救济制度，其功能的合理界限很大程度上取决于宪法诉愿程序的具体设计。 一 宪法诉愿程序的价值基础首先是个人与国家关系的合理平衡。 [1]当个人面对国家，主张其宪法规定的基本权利受到侵犯时，能否直接对法律和国家权力活动提起挑战？在传统的宪法理论看来，个人作为社会共同体的一员，首先要通过一般法律规定的途径寻求法律救济，不能直接面对宪法法院提起诉讼。这里可能存在着宪法与法律的不同社会功能，同时也涉及到个人对宪法的基本认识与价值判断问题。主要表现在：一是宪法具有共同体基本价值的属性；二是从宪法与法律所承担的社会功能看，法律是宪法价值的具体化，法律规定了获得权利救济的广泛的途径；三是宪法问题与法律问题之间存在着功能上的界限，社会生活的纠纷首先表现为法律纠纷，当纠纷达到一定程度超越法律功能界限时，有必要转化为宪法问题，需要通过宪法途径获得解决；四是任何国家的司法资源是有限的，如个人权利救济问题都直接进入宪法程序，便有可能增加司法资源的负担，实际上造成解决宪法问题的现实困难等。因此，宪法诉愿上设定较严格的程序性限制，首先是基于个人与国家在宪法框架中的不同地位与性质所决定的。

宪法诉愿概念的成立过程是以实体价值与程序价值的统一为基础的。宪法诉愿最初源于德语“Verfassungs_beschwerde”一词，起源于奥地利的个人诉愿制度，经过瑞士的国法诉愿制度的发展，最后成熟于德国。 [2] 1849年《法兰克福宪法》第126条中规定：帝国宪法有权制裁“侵害联邦宪法所规定的权利”的行为。 [3]1885年，宪法学者Max von Seydel在其学术著作中使用“诉愿权”概念，宪法诉愿开始成为学术界使用的学术用语。在宪法诉愿制度建立初期，宪法诉愿的理念中不仅包含着对个人权利救济的内涵，同时也体现着宪法制度下各种权利救济的形式与功能。1919年巴伐利亚的新宪法将诉愿权规定为宪法诉愿。该邦宪法规定，宪法诉愿案可以向国事法院提起。 经过长期的历史变迁，宪法诉愿作为严格的法律概念得到确立是1949年以后。1949年12月，德国宪法法院法草案中曾使用“宪法诉愿”的用语。1951年3月通过的《联邦宪法法院法》第90条规定了“宪法诉愿”，并经过各个州的宪法实践活动，于1969年1月宪法修改时，补充了第94条第2款，将宪法诉愿制度规定在基本法中， [4]使之正式成为具有宪法地位的制度。 在宪法诉愿制度发展过程中，在制度理性与程序的安排问题上，始终存在着学术争论。比如，在德国的《宪法法院法》制定过程中，围绕宪法诉愿的正当性问题，出现了赞同和反对两种相互对立的观点，其争论的核心仍然是个人权利的救济是否需要程序上进行限制问题。以德国联邦议会的法律委员会主席为代表的部分人提出反对意见。主要理由是：从德国基本法赋予个人主观公权的保护程度看，德国并不需要概括性的保护制度；宪法诉愿制度有可能对法治国家通过司法进行的权利救济带来不确定性；如实行宪法诉愿制度，可能导致诉讼数量的大大增加，使宪法法院承受太多的压力；作为宪法诉愿审判程序的基本权概念是不确定的，以其作为标准而进行权利救济的判断，在一定程度上损害了法治国家的性质与功能等。而赞同意见则认为，实行宪法诉愿制度，有利于公民个人参加宪法生活，强化基本权的权利性；个人在国家生活中，虽然受到不同法律制度的保护，但法律的保护并不是绝对的，宪法性权利的实现需要依赖于更为具体化的救济程序。一般的司法程序存在着忽视宪法价值的现象，个人通过宪法诉愿主张其宪法权利有利于强化保护功能，突出“国家—社会关系”中个体的存在意义；宪法诉愿既是保护个人权利的制度，同时也是维护法制统一性的客观的保护制度；普通法院可以审理法律问题，但并不一定熟悉宪法问题的判断，专门性的宪法问题需要专门的宪法法院进行合理的判断；宪法诉愿制度是一种补充性的制度，应尊重普通法律程序的价值，不会对普通程序的发展造成负面影响等。经过充分的讨论，1951年的联邦议会最终同意正式确立宪法诉愿制度。委员会报告中指出：宪法诉愿制度有利于宪法与公民的共同发展，提高公民的民主意识，有利于发挥宪法法院基本权利的保护功能。根据这种认识，最终的草案中规定：当任何人的基本权利中的一个或基本法第33条、38条、104条和101条规定的基本权利受到侵犯时，有权提起宪法诉愿；对侵害的权利，如有其他权利救济程序时，应穷尽其他权利救济程序。 二 宪法诉愿制度在宪法价值的实现过程中发挥着越来越重要作用。但为什么程序性限制仍然是宪法诉愿制度发挥功能的前提与基础？在这里，我们需要对宪法诉愿程序价值的基础做进一步的分析。 首先，宪法诉愿程序有助于发挥人权保障的功能。 现代的宪法诉愿制度一般分为两种类型，即权利救济型和规范控制型。所谓权利救济型，是指因公权力的行使或不行使而宪法规定的基本权利受侵害者提起的救济。所谓规范控制型（或违宪审查型），是指对违宪法律的控制，以维护法律体系的稳定性与统一性。从建立宪法诉愿制度的基本目的看，国家对公民的基本权利具有保护的义务，任何一种对基本权利的侵害都是对宪法权威的破坏。因此，宪法诉愿制度对每一个公民来说是一种直接主张其基本权利和寻求救济的重要途径。通过宪法诉愿制度获得基本权利救济主要有以下方式与内容。一是，宪法诉愿所保护的权利是宪法上规定的基本权利，不包括一般法律上保护的法律权利；二是宪法诉愿请求人自己的基本权利所侵害，不同于一般意义上的民众诉讼；三是在各种权利救济中具有特殊性的程序，即是一种事后的、特殊情况下提供的权利救济方式，并不是事前的、预防性的救济制度。如前所述，对权利的救济有很多的方式，其中处于核心地位的救济方式是宪法诉愿制度。因为，它是直接为个人权利设计的救济方式，客观上强化了基本权利的效力。在宪法法院行使的职权中，除宪法诉愿外，没有一个制度是直接向个人开放的，在这一点上宪法诉愿的个体性是十分突出的。 其次，宪法诉愿程序有助于启动违宪审查程序，发挥违宪审查制度的功能。 如在实行宪法法院制度的国家，启动违宪审查程序，通常有三种形式：一是各级法院在审理案件过程中，如发现成为审判依据的法律可能存在违宪时依据职权向宪法法院提请审查。这种情况称之为依据职权审查。二是本案件的当事人认为，本案中适用的法律可能违宪时，请求法院向宪法法院提出违宪审查提请，法院审查后认为有理由时，向宪法法院提起审查请求。这种情况称之为依据当事人的请求；三是法院对当事人的违宪审查请求不采纳时，当事人对法院裁决不服为由，直接向宪法法院提起宪法诉愿。这一途径，实际上为个人直接向法律规定提出挑战提供了制度与程序的可能性，有利于个人面对强大的公权力主张其合法的利益。 再次，宪法诉愿程序的安排有助于合理地确定宪法救济的范围，建立以宪法救济为中心的权利救济体系。如前所述，人类在宪法发展实践中发现宪法诉愿制度的目的并不是把宪法功能万能化，也不是以宪法功能代替法律功能。在社会生活中宪法与法律各自承担着不同的社会角色。如没有严格的程序性限制，宪法诉愿有可能变为“超级”的制度体系，影响已经建立的权利救济制度的协调发展。 最后，宪法诉愿程序有助于保持“补充性”属性。 所谓宪法诉愿的“补充性”功能，是指宪法诉愿的请求人应穷尽其他法律规定的救济程序后才能提起宪法诉愿请求，宪法法院才能受理，称之为“补充性原则”。从实行宪法诉愿制度国家的经验看，补充性原则的内容一般包括：（1）请求人在正式提起宪法诉愿以前，首先要经过其他法律的权利救济程序，如对行政处分提起宪法诉愿前，要经过行政审判和行政诉讼程序等；（2）宪法诉愿的补充性原则所需要的“依据法律规定的救济程序”具有特定的含义，即合法和正当的程序，并不包括缺乏合法性的权利救济，否则会加剧请求人利益的损害。（3）宪法诉愿意义上的“权利救济程序”指的是直接针对公权力行使或不行使，请求判断其效力的有无的具体程序，并不是指事后的诉讼程序。（4）经过其他权利救济程序是一种实体的判断，不包括因形式要件不具备而不受理等情况。（5）还有一种情况是，同时存在几种权利救济程序时，原则上要求经过法律规定的所有救济程序。但请求人为多人时，其中一部分人经过其他权利救济程序，其他人没有经过时，通常解释为经过了权利救济程序。 那么，为什么宪法诉愿制度程序上必须遵循补充性原则？这里存在着宪法诉愿制度的本质要求与功能的客观界限。首先，这一原则决定于宪法诉愿的本质属性，即宪法诉愿不是一种选择性的权利救济形式，而是例外的、特殊的权利救济手段，是在当事人的基本权利救济找不到可选择的途径时运用的制度。它既不能代替已有的权利救济程序，也不能超越法律规定的合理界限。 [5]在现实生活中，对基本权利的侵害往往是以法律的违宪性为基础的，通过对法律规定的权利救济程序，一般的基本权利侵害问题能够得到救济。但由于法律发展的实际状况和基本权利类型的多样化，在具体当事人的权利受侵害时客观上有可能存在无可依据的法律规定的情况，或通过了相关的救济程序后仍得不到救济时，需要通过一个开放性的权利救济通道来解决“灰色区域”的基本权利侵害现象。其次，补充性原则的确立有助于合理地分配一个国家的司法资源，保证宪法法院集中精力解决重大的宪法问题。如果以宪法诉愿来代替一般法律的权利救济功能，其结果必然加大宪法法院的工作负担，既削弱普通权利救济的功能，同时也给宪法诉愿功能的发挥造成各种障碍。在德国，由于法院的判决也成为宪法诉愿的对象，两者之间功能的合理分配具有特殊的意义。第三，宪法诉愿的补充性原则有助于建立权利救济的统一体系。一国的权利救济体系是有机统一的，每个部分都有自己的功能与特色，需要在不同的救济程序之间建立良性的互动关系，以发挥权利救济的整体性功能。在奥地利，宪法诉愿与其他权利救济之间是“相对补充”的关系，原则上要求“穷尽其他救济”原则后才可以提起宪法诉愿。

在宪法诉愿制度的运作中坚持“补充性”原则具有客观必要性，但这一原则的适用并不是绝对的，在价值形态与判断标准上存在着一定范围内的“例外”情况。所谓“例外”情况，是指不受“权利救济穷尽原则”的限制，直接可以获得宪法法院的救济。根据德国、韩国等国家的宪法判例，以下几种情况下可以不受“补充性”原则的约束。（1）对法律直接提起宪法诉愿的情况。依据法律直接产生基本权侵害问题，对法律本身的效力无法通过普通法院的诉讼而解决时，可直接提起宪法诉愿。如在1994年生计保护标准的违宪确认判决中，韩国宪法法院认为，本案的审判对象并不是行政机关的具体处分，而是根据保健部长官的指示确定的生活费的标准，因在现行的行政诉讼上没有救济途径，可解释为补充性原则的例外。（2）宪法上规定了基本权利，但因议会的“真正立法不作为”，请求人无法依据具体法律寻求救济的情况。（3）虽然客观上存在权利救济的途径，但如事先经过该程序缺乏期待的可能性或法律救济程序不清楚的情况。韩国和德国宪法法院在多数的判例中确立了该“例外”情况。具体包括请求人有正当的理由认为如经过其他救济程序会给他的利益带来无法挽回的损失、即使经过其他权利救济程序几乎没有得到救济的可能性、能否经过权利救济程序客观上不确定时，可以不适用“权利救济穷尽”原则。（4）根据当事人的具体情况。对特定的宪法诉愿中的宪法利益，请求人无法了解客观上的权利救济程序时也可适用“例外”原则。对于宪法法院来说，“例外”情况的认定是十分复杂的问题，需要在进行分类研究的基础上，确定相关的标准。如《德国宪法法院法》第90条第2款明文规定的适用“补充性”原则的情形包括：宪法诉愿具有“一般重要性”的意义；如先经过权利救济，会给宪法诉愿提起人带来无法挽回的损失时不一定经过事先的权利救济程序。