地方公安立法质量提升路径探讨
摘 要随着全面依法治国和全面深化改革深入推进实现国治理体系和治理能力现代化目标应完善包括地方公安立法公安工作制体系。
目前各地公安立法还存体系不健全、可操作性不强、欠缺特色性规定、不能适应社会治安防现实要等问题。
提高地方公安立法质量有利完善公安机关参与社会治理制体系有利建设法治公安有利促进公安机关执法规化建设有利规警运行机制。
有效提高地方公安立法质量必须树立社会治安治理立法理念准确评估地方公安立法与效完善和规地方公安立法程序推进地方公安立法精细化。
关 键 词地方公安立法;社会治安理论;法治公安图分类9 献标识码 编007807（00）05009收稿日期0000作者简介张永林（989—）男陕西柞水人西北政法学博士研究生陕西警官职业学院讲师研究方向公安法学和国安全法治。
基金项目系陕西省教育厅08年专项科学研究计划科研项目“治安管理责任、义与法治化问题思考——以地方公安立法视角”阶段性成项目编8K0957;国行法学会08年法学研究课题“我国社会治理法律行研究”阶段性成项目编（08）行法研00。
改革开放以随着国特色社会主义法律体系形成公安法制建设工作也取得了优异成绩与刑事案件办理、治安管理、户籍管理、消防管理、络安全、公安队伍建设等具体公安工作相关公安法律体系初步建成各领域公安工作基实现了有法可依。
随着我国济社会快速发展和社会主要矛盾变人民群众对公安工作不断提出新期盼和要尤其广人民群众法律识、民主识和维权识逐渐增强现实面前党和人民对公安机关及其人民警察执法水平和执法能力提出了更高要。
社会动态化、信息化巨变化也给公安工作和公安队伍建设带些新问题这些新问题既有思想理念上滞也有能力素质上差距;既有体制机制上制约也有警保障上不足。
加强法治公安建设要以完善公安法律制体系前提建立科学、完善公安法律体系不仅是加强法治公安建设要也是适应国特色社会主义法治建设要。
完善公安法律体系不仅包括国层面法律、法规、规和其他规性件而且涵盖各省、治区、直辖市、所有设区市根据各实际制定地方公安立法。
学界目前对地方公安立法相关问题研究集以下方面是央和地方分权视域下对地方公安立法事权围讨论。
学界通常依《人民警察法》六条规定十四项职责将公安事权分央事权、地方事权和央地共事权但对各项职责具体归属哪事权尚达成共识。
也有学者将公安事权分横向事权和纵向事权并认纵向公安事权是上而下从公安部至各县级公安机关事权划分;横向事权是公安机关和政府其他部门各项事权划分。
[]二是借助对公安立法问题探究分析央与地方立法权优化配置问题但并专门就地方公安立法进行研究。
如有学者借助对公安事立法考察提出并细化央与地方立法配置模式。
有学者认现有公安法律规定难以适应国治理现代化要警察央地分权面临挑战提出建立央地两警分设机制等建议。
[]也有学者认公安立法没有理清公安事权公安工作存越位、缺位、错位等现象。
[5]还有学者认公安立法存量空白领域、缺乏统筹协调和部门立法倾向。
[6]这些讨论虽然定程涉及到了地方公安立法问题但是专门针对地方公安立法目标、方向与途径研究还很不足。
目前我国地方公安立法尚处起步阶段立法水平和质量有待进步提高加强对公安法学研究能法治公安建设提供理论支撑[7]思考如何通提高地方公安立法质量提高公安机关及其人民警察参与推进国治理体系和治理能力现代化目标具有重要理论价值和现实义。
二、地方公安立法存缺陷分析地方公安立法是指地方性法規规定地方公安机关及其人民警察职责并由地方公安机关及其人民警察具体实施法律规总称。
[8]通北法宝检其收录现行有效公安类地方性法规共计655条。
其省级地方性法规项下有38项设区市项下有7项济特区项下有3项治条例和单行条例项下有3项。
就地方公安立法规定具体事项而言涉及公安综合规定6项警察警衔警械3项治安管理7项户籍与身份证3项交通安全管理56项消防管理07项特种行业和危险品管理79项边防与出入境管理项禁毒3项案件管辖与处理项络安全管理9项。
分析发现地方公安立法涉及围广泛多侧重治安管理领域（包含特种行业管理）而边防与出入境、禁毒、络安全等领域地方立法相对较少。
分析其原因是治安管理领域事项复杂、任繁重故而相关地方公安立法较多。
二是涉及警衔警械、边防与出入境管理、络安全管理等方面事项存公安事权划分不明、立法难较问题。
三是各地公安工作面临实际问题各有不导致些事项某些地区立法较多而其他地区则较少。
如云南、贵州、四川等地关禁毒立法相对较多其他地方这类立法较少。
当前地方公安立法总体上侧重社会治安综合治理这也定了各地公安立法与治安管理相关立法数量较多。
虽然全面依法治国和法治公安建设背景下地方公安法律体系得以不断完善但对相关立法分析发现各地公安立法仍存以下问题首先地方公安立法体系不健全现象普遍存。
虽然各地有关危险物品管理立法数量较多但立法种类单且多数集烟花爆竹放管理等方面对其他种类危险物品立法规制较少。
型是特种行业治安管理领域目前安徽、福建、广西、江苏、上海、昆明、西安等地对制定了专门地方性法规但全国层面缺乏专门法律、行政法规作其上位法依据导致特种行业概念界定模糊、行业种类规定不等问题。
地方性法规规实效与其细化、可操作性是成正比[9]法律法规应当具体明确具有针对性和可操作性。
目前我国地方公安立法主要是执行性立法多是根据行政区域实际情况对上位法做进步具体规定立法模式比较单。
更地适应法治公安建设地方公安立法应结合地方实际程地对上位法予以细化。
就当前地方公安立法实际看重复上位法立法情形仍量存明显存细化程不足问题导致地方公安立法欠缺可操作性。
如公共安全管理方面多数地方规定公安机关法定主管部门但公安机关与其他政府部门职责分工规定往往比较笼统这容易造成不部门推诿扯皮。
有些地方公安立法对义性规定法律责任规定不够使得立法实效不强。
如有地方规定了公共场所营者必须安装视频监控系统并保留三十日以上义但对不履行该义情形却没有相应法律责任规定。
事实上地方公安立法应尽量减少原则性、概括性规定增加立法规定可操作性以更地适应地方公安工作实际。
社会治安综合治理方面地方立法主要集治安管理、特种行业管理、公共场所安全管理等领域各地立法数量相差较质量也是参差不齐。
些应当且能够凸显地方特色公安立法很少导致存不少地方公安立法空白领域而这些立法空白领域恰恰有可能是凸显地方特色公安立法活动空。
值得提是相较多数地方公安立法而言有关规养犬管理性法规还是比较有特色。
深圳早006年便制定了《深圳市养犬管理条例》多地效仿制定了养犬管理条例并对城市养犬行政主管部门、养犬免疫与登记、养犬行规、犬只营与留检、法律责任、犬只丢失、死亡情况下处理做了规定但特色存不足是各地关养犬管理规立法容异。
具体表现是部分地方公安立法规定比较滞不能满足公安工作实际要。
如对特种行业治安管理对旅馆业、洗浴等行业多数地方立法规定了应当公共区域安装视频监控设备并保证视频监控设备正常运行且对视频保存做了不尽相规定。
但有些地方仅规定三星级或者相当三星级以上宾馆应当堂、电梯、楼道、停车场安装安全防监控系统。
二是部分地方公安立法相关规定不合宜甚至与上位法规定存冲突处。
如劳动教养制已废除但仍然有些地方关社会治安综合治理地方性法规还继续保留有劳动教养规定。
三是各地公安立法对地方公安事权划分认识不致不能及对些要规制领域进行规制。
如对汽车租赁业主管部门有地方将其纳入特种行业治安管理围有地方则规定交通行政主管部门日常管理工作。
三、提升地方公安立法质量目标要提高立法质量是新形势下加强央和地方立法基要。
05年十二届全国人对《华人民共和国立法法》进行了较幅修改。
新增了“提高立法质量”“发挥立法引领和推动作用”“法律规应当明确、具体具有针对性和可执行性”等规定。
“提高立法质量”“发挥立法引领和推动作用”是当前全面推进依法治国、建设社会主义法治国基要。
提高地方公安立法质量对建设法治公安、规警运行机制、提高社会安全治理能力和治理水平而言义重。
公安机关参与社会治理制体系是公安机关参与社会治理目标能够实现重要保障是所有公安机关开展治理活动都必须遵守行准则。
[0]党十九届四全会专门强调和论述了国特色社会主义制与国治理体系和治理能力现代化关系“国特色社会主义制是党和人民长期实践探形成科学制体系我国国治理切工作和活動都依照国特色社会主义制展开我国国治理体系和治理能力是国特色社会主义制及其执行能力集体现。
”公安机关参与社会治理制体系是国特色社会主义制重要组成考察公安机关参与社会治理制体系构成既包括国层面制定公安法律法规也包括各地公安立法。
地方公安立法是结合各地公安工作实际制定规性件具有更强针对性和恰适性。
地方公安立法质量高低直接影响各地公安机关参与社会治安治理能力。
所以提高地方公安立法质量既是提高地方公安机关社会治安治理能力现实要也是完善公安机关参与社会治理制体系必然要。
公安机关是人民民主专政重要工具人民警察是具有武装性质治安行政力量和刑事司法力量承担着保护人民依法预防、制止和打击违法犯罪活动维护社会治安秩序济社会发展维护国安全职责。
公安机关及其人民警察处执法工作前沿能否严格规公正明执法不仅关乎到社会公平正义而且关系到社会局稳定和国安全。
全面深化改革和全面依法治国历史背景下05年月央全面深化改革领导组和央政治局常委会议审议通了公安部提交《关全面深化公安改革若干重问题框架见》明确了全面深化公安改革总体目标并将全面深化公安改革指向聚焦着力完善现代警运行机制、着力推进公安行政管理改革和着力建设法治公安三方面。
确保严格规公正明执法提高公安机关执法水平和执法公信力努力让人民群众每项执法活动、每起案件办理都能感受到社会公平正义正是法治公安建设目。
这从定侧面也反映出当前公安机关权力运行机制方面尚不尽如人所以加强法治公安建设迫睫。
地方公安立法质量坏直接定了公安机关执法效它不仅关系到公安机关执法公信力而且关乎人民群众安全感和满。
公安执法规化建设就是要公安机关执法程以严格规公正明执法总要忠实履行法定职责。
公安执法规化是全面推进依法治国客观要是评价公安队伍建设与公安工作进步重要标准。
[]公安执法规化建设水平直接定公安工作法治化水平事关社会局稳定和人民群众切身利益事关宪法法律权威和社会公平正义事关政府法治形象和执法公信力。
06年5月0日央全面深化改革领导组二十四次会议审议通了《关深化公安执法规化建设见》会议强调“深化公安执法规化建设要着眼完善公安执法权力运行机制构建完备执法制体系、规执法办案体系、系统执法管理体系、实战执法培训体系、有力执法保障体系实现执法队伍专业化、执法行标准化、执法管理系统化、执法流程信息化保障执法质量和执法公信力不断提高”。
对公安机关而言健全完善法律制体系是依法履职、规执法重要前提也是严格规公正明执法重要保障。
[]地方公安立法往往涉及各地治安管理工作方方面面各地立法质量坏直接定公安机关管理和水平。
四规警运行机制。
警运行机制是指不警力警运行程相关系。
规警运行机制就是要综合考虑各地实际情况合理部署警力充分运用科技化手段和信息化平台完善警力指挥调机制完善和规巡逻处警勤模式提高民警警情快速反应和处置能力。
规警运行机制质是对各种警力有效配置。
公安战斗力是公安机关打击犯罪、维护社会治安、发挥社会治理能力程所表现出实际作战能力。
[3]警实战效能是检验公安战斗力根标准。
随着、物、数据、云计算等信息通信技术和人工智能快速发展和普及公安工作面临机遇和挑战并存这就要整合各警种优势创建现代化新型警运行机制形成作战合力。
“整体动、协作战”警运行机制有利公安机关整合、创新机制、提升保障进而发挥公安作战合力效。
当然警运行机制是否科学、合理和规不仅直接影响公安工作整体质量而且直接反映了公安机关社会治安防控水平和治安治理能力。
警机制有效运行还离不开强有力保障机制。
[]与警运行相关工作机制建设身就是公安制建设重要容地方公安立法体系提高相应警运行工作机制规质量有利从制层面推动警机制高效、规、科学地运行有利提升公安机关社会治安防控水平和治安治理能力。
四、提升地方公安立法质量途径随着国特色社会主义法律体系初步形成实现国治理体系和治理能力现代化背景下如何提高地方公安立法质量义重结合目前地方公安立法存不足有必要从地方公安立法立法理念、立法评估、立法程序和立法技术等角探讨提升地方公安立法质量具体途径。
（）树立社会治安治理立法理念社会治安治理理念是提高地方公安立法质量重要指导。
二者主要区别前者强调社会治安秩序维护要政府、公民、社会多方主体合作协商基础上突出公安机关治安行政管理权威者强调必须且只能由治安行政机关即公安机关运用法律赋予权力维护社会治安秩序。
因可以将治安治理定义运用国正式力量和社会非正式力量治安问题诸多方式总和是各方针对治安问题采取合行动程。
[5]我国社会治理是指国共产党领导下由政府主导公民、社会组织、市场组织等多方面治理主体共参与对社会公共事进行治理活动。
治安治理是国社会治理重要组成容治安治理和现代社会治理目标具有致性就是打造社会治理共体构建共建共治共享社会治理格局。
党十九届四全会明确指出坚持和完善共建共治共享社会治理制必须加强和创新社会治理完善党委领导、政府责、民主协商、社会协、公众参与、法治保障、科技支撑社会治理体系建设人人有责、人人尽责、人人享有社会治理共体确保人民安居乐业、社会安定有序建设更高水平平安国。
公安机关要实现治安治理有效目标必须坚持和完善共建共治共享社会治理制。
地方公安立法是公安机关参与社会治理制体系重要组成也是治安治理重要依据地方公安立法质量直接影响公安机关参与治安治理效。
要提高地方公安立法质量必须要树立治安治理理念围绕现代社会治理体系具体要完善各地公安立法努力打造治理型公安和務型公安。
（二）准确评估地方公安立法与效做立法评估工作是提高地方公安立法质量重要基础。
立法评估制对包括地方公安立法地方立法样具有重要义它是有效预测立法、检验立法效、提高立法质量重要手段。
地方公安立法运用立法评估制有利提升地方公安立法质量和完善地方公安立法体系且通对地方公安立法前期、期、期全程进行评估能够比较全面地把握地方公安立法总体情况能够地方公安立法制定、修改、废止等方面提供科学依据。
对地方公安立法而言立法评估制主要作用以下三方面准确预测地方公安立法。
各地治安实际和形势各有特地方公安立法是地方公安机关开展公安工作重要依据应当保持定前瞻性和稳定性既要合各地治安实际又要满足应对治安形势要。
地方公安立法效通公安机关及其人民警察执法效体现是否要修改和完善有赖立法效准确评估。
高质量地方公安立法有赖立法前和立法评估做地方公安立法前、评估有利明确如何提升地方公安立法质量。
与确保立法评估制身能够有效发挥作用必须探和构建多元化立法评估主体模式。
部评估是由立法主体组织构成有己做裁判嫌疑评估结客观性、公正性存疑。
[6]充分发挥各方评估主体优势结合部主体和社会公众组成混合式主体进行立法评估是不错选择。
地方公安立法评估应广泛融合人、公安机关、行业组织代表以及行业代表等主体参与立法评估形成多元化立法评估主体模式保证立法评估结客观性和公正性。
（三）完善和规地方公安立法程序完善和规地方公安立法程序是提高地方公安立法质量重要保障。
立法程序是指法定立法机关制定、修改、废止、释、补充法律等活动所必须遵循系列步骤。
[7]程序规是保障实体正确前提和基础地方公安立法质量提升必须要完善和规地方公安立法程序。
从当前地方公安立法实践看立法程序所具有民主、科学、立、效率等价值并得到有效彰显立法项目选择、法律起草、审议、协调、通、公布等环节都存待优化处。
立法是应对社会生活所作出深思熟虑结而立法程序则是这种结所做制性安排程序并非机械流程理应体现其价值。
地方公安立法要广开言路用、用实听证会、论证会、座谈会、公开征见、媒体等方式开门立法广泛征警察界、学术界、普通民众等各界见。
尊重少数见基础上做出多数议立法程要切实保障少数人言论权。
也要给立法者人提供平等见表达权防止立法者随波逐流见表达千律。
立法要以问题识导向建立基层立法系科学合理编制立法规划和立法计划按照公安事项轻重缓急开展立法工作。
保证立法实效性充分发挥公安法制机构职能主导作用积极尝试由人专门委员会或其工作部门领导牵头合有关政府部门、科研机构、专团队等组成合起草团队。
[8]坚持地方人主导立法社会各方共参与立法逐步探多元主体参与立法全程从法律起草到表通都保证立法科学、民主。
地方公安立法事项繁多立法程要坚持事议每年确定若干重立法项目依“项目组”原则推行立法项目主办制提高立法效率和质量。
（四）推进地方公安立法精细化推进地方公安立法精细化是提高地方公安立法质量重要手段亦有利增强地方公安立法针对性。
针对目前地方公安立法数量较多但容不够具体、针对性和可操作性不强等问题有必要推进地方公安立法精细化以提高地方公安立法质量。
首先要以地方公安工作面临实际问题导向有针对性地完善地方公安立法形成以《人民警察法》核心、国层面公安立法支撑、地方公安立法补充公安立法体系。
程应积极使用现代智能科技信息手段辅助立法将人工智能技术应用立法建议筛选、立法智能检、法规草案辅助生成、智能审、智能辅助立法评估等各环节提升立法效率。
要对现行有效地方公安立法进行筛存抵触、容空泛重复、与国政方针不、规定滞等问题应及修改或废止维护国法制统。
现代法治精神要将权力关进制笼子里针对目前地方公安行政管理事法治化水平不高特急制定系列相关地方公安立法以公安机关提升公安行政管理水平和管理能力提供保障。
特别要加强重领域立法推动特种行业、道路交通管理、危险物品管理、络安全、禁毒等重领域地方公安立法精细化。
具体而言地方公安立法要规形式要件要完备容要科学、严谨具体规定合立法目表达要严谨、准确、简洁法律词语、句型选择要恰当。
有效发挥立法技术保证法律质量作用各地可以制定地方立法技术规地方公安立法提供立法技术上规指引。
有必要对专门术语使用进行统和规。
[9]当前各地公安立法对诸如“治安义”与“治安责任”类专门术语使用缺乏严格考察甚至造成了术语不地方公安立法不涵这很程上不利维护法制统给地方公安立法以及地方公安实践带了诸多困扰有必要对公安专门法律术语予以统和规。
虽然目前各项公安工作基上实现了有法可依地方公安立法体系已初步形成但各地公安立法还存些要完善地方。
如何使地方公安立法既具有鲜明地方特色又具有较强针对性和实效性是地方公安立法要重研究课题。
全面依法治国和全面深化公安改革背景下提高地方公安立法质量有利完善公安机关参与社会治理制体系有利建设法治公安有利促进公安机关执法规化建设有利规警运行机制。
地方公安立法程必须紧紧围绕国和各地济社会发展局牢固树立社会治安治理立法理念通公安立法规和约束行政权力完善社会管理和公共职能治理体现实施治理;要准确评估地方公安立法与效结合公安心工作和人民群众关热、难、焦问题明确地方公安立法具体目标和要科学论证起草制定各地公安立法计划以增强立法前瞻性克部门主义立法倾向坚持立法民;要完善和规地方公安立法程序坚持民主、公开、平等参与立法原则开展深入细致立法调广泛听取和征社会各方面见建议规立法程序充分发挥公安法制机构职能主导作用争取地方人对公安立法工作支持。
要推进地方公安立法精细化既要以地方公安工作面临实际问题导向有针对性地完善地方公安立法又要掌握地方立法技术基础上加快推进地方公安行政管理事法治化。
【参考献】[][5]程白公安事权划分全面深化公安改革“纽结”[]江西警察学院学报05（3）56[]金黎钢张丹丹央与地方立法权限配置新论——基警察事立法考察[]上海公安高等专科学校学报05（）779[3]金黎鋼我国省级地方性法规创制性条款研究[]上海交通学博士学位论05[]刘琳璽国治理现代化进程警察央地分权[]国人民公安学学报（社会科学版）06（）5865[6]万邵鹏科学原则对国当下公安立法实践启迪[]湖南警察学院学报07（）557[7]杨宗科法治公安呼唤公安法学[]法律科学（西北政法学学报）07（）76[8]周云完善公安立法浅见[]行政法学研究996（3）687[9]丁祖年郑春燕国地方立法现实与型[]地方立法研究06（0）758[0]张永林论国治理理念背景下公安治理能力及其构成[]新疆警察学院学报07（）530[]卞建林論公安刑事执法规化[]东方法学09（）3[]孙茂利公安执法规化建设探与实践[]国检察官08（9）[3]杨宗科张永林公安法化思考[]新疆警察学院学报06（3）777[]张永林“枫桥式”社区警实践特与价值[]广西警察学院学报09（）8795[5]徐凤英设区市地方立法能力建设探究[]政法论丛07（）8[6]焦俊峰论治安治理理念及其实现途径[]国人民公安学学报（社会科学版）00（）83[7]刘钢柱加强地方政府立法程序建设问题研究[]国行政学院学报06（5）775[8]汪全胜卫学芝人主导合起草法案模式析论[]上海政法学院学报（法治论丛）09（3）398[9]张永林论治安义与治安责任——以特种行业治安管理地方立法视角[]北京警察学院学报09（5）39（责任编辑王秀艳） rv Ql Llbl r LglZg glbr g vrll rl l rv g rr rr v gl rz l gvr gvr bl r rk lg ll bl r lgl l b rv rr r ll rbl ll bl r lgl r rbl rg lk rr rv bl l l r rv rv ql ll bl r lgl v rvg bl r rg rg l gvr blg lgl bl r rg rz l r bl r rg rzg r l rr vl rv ql ll bl r lgl r bl lglv l r gvrrl vl ll bl r lglrv rz ll bl r lglv rr r r ll bl r lglK rll bl r lgl;bl r gvr;rl l bl r 相关热词 立法路径探讨