新能源视角下欧盟2011年节能与能效立法措施评析
摘要：能源效率被欧盟看作最大的新能源资源。欧盟节能与能源效率立法涉及终端使用能效、建筑物能源表现、用能产品标签、热电联产和用能产品的生态设计五大方面。2011年欧盟提出新的能源效率立法提案，体现了对分散在各领域的节能与能源效率法律政策进行整合的趋势，并采取有法律约束力的行动，促使成员国在节能和能源效率方面执行更为有效的措施。中国应借鉴欧盟经验，将能源供应安全纳入立法目标，协调发展节能与能效法律政策，并增强其执行力。
作者简介：程荃，暨南大学法学院副研究员，法学博士（广东广州510632）。
提高能源效率可以替代增加能源供给，因此能源效率在很多方面被看做欧洲最大的新能源资源。欧盟作为世界上能源效率最高的地区之一，始终希望保持其在能源强度、节能技术、能源效率标准方面的领先地位。为了达到2020年节能20%的目标，欧盟注重节能和能源效率立法，在成员国开展节能、能源效率评估，并于2009年—2011年掀起新一轮节能和能源效率立法热潮。
到2020年，降低初次能源消耗量20%，能源消费计划达到2005年的95%的水平，是欧盟“20—20—20”远景目标之一。欧盟亟需增强能源供应安全、减少温室气体排放、加强经济竞争性以及增加就业岗位，故能源效率和节能处于极为重要的位置。
1 增强能源供应安全。
能源效率是加强能源供应安全最具有成本效益的途径。欧盟能源的对外依存度高，东扩也不能改变这一形势，并预测到2030年其对外依存度将达到70%。而欧盟影响能源供应的能力非常有限，只有从需求方面进行干预，主要通过建筑和交通部门的节能，才能控制需求增长，降低能源安全风险。
2 减少温室气体排放。
欧洲的温室气体排放是每人每年10.5t二氧化碳当量，而在欧盟的温室气体排放总量中，与能源部门相关的人类活动产生的温室气体占近80%。提高欧盟终端使用能源效率、控制能源需求是减少温室气体排放的重要途径。欧盟在关于能源效率的93/76/EC指令中明确提出“本指令旨在通过提高能源效率……实现成员国限制二氧化碳排放的目标”。
3 加强经济竞争性。
要实现经济可持续增长，必须建立具有资源效率、可持续和竞争性的经济。开发节能和能效新技术，加快智能电网建设，提高能效标准，强化企业竞争优势，以及培训消费者重视能源效率，都是欧盟所采用的政策工具。目前。欧盟发展的节能和能效法律政策主要是采用双重路径来“拉动市场”：一方面凭借向消费者提供能效信息以将市场拉向正确方向；另一方面则采用最低效率要求将能源低效产品和服务驱逐出市场的方法来推动市场。
4 增加就业岗位。
欧盟由于人口结构发生变化，劳动力处于减少状态。目前大约有2/3的劳动适龄人口处于就业状态，比美国和日本的适龄人口就业率低，尤其是女性和老年劳动者的就业率特别低。年轻人由于经济危机的影响，失业率超过21%。2005年能源效率绿皮书认为，如果实现节能和能源效率目标，将能带来100万个就业岗位，而2011能源效率行动计划则预计采取新的能源效率措施后，将增加200万个就业岗位@。
欧盟的节能与能效法律政策整体上体现出由早期的碎片化、部门化，走向近年来较为全面规制的特点，其内容逐步包含了更广泛的产品和服务范围，分为以下几个方面。
1 终端使用能效。
终端使用能效的提高对于节能有着重要影响。2006年《终端效率和能源服务指令》的目标是减少整个国家的能源消费，而不是像其他指令那样关注特定部门。该指令要求成员国设立一个国家机构来执行法律，报告在实现国家目标过程中所取得的进步，并要求在公共部门中提高能效。为帮助委员会跟踪进展，成员国必须建立阶段性的3年目标，还必须向委员会呈交阶段性进展报告。但是，指令中的节能目标是没有法律拘束力的，并未对成员国施加定量的义务。因此，该指令更像是一个监控工具，委员会将在成功达到国家目标的基础上提出阶段性报告，建议任何在共同体层面上需要采取的附加行动。
2 建筑物能源表现。
欧盟管理建筑能源效率的立法始于1988年通过的建筑材料指令。1990年的立法内容包括要求对锅炉和建筑进行能源认证。2002年欧盟出台了《建筑物能源表现指令》，作为管理建筑能源表现的重要法律。该指令要求成员国采取措施在国家或者地区层面上计算建筑物能源效率；成员国必须为新建筑和现有大型建筑的整修制定最低的能效要求；所有符合指令的、必要的国家法律、法规和行政条款到2009年必须到位。
2010年5月19日，欧盟颁布新的《建筑物能源表现指令》，提出成员国建筑物能源表现的指导原则，其目标是“近乎零能源建筑”——到2020年12月31日，所有新建筑必须是近乎零能源建筑，公共机构新建或拥有的建筑必须在2018年12月31日前达到同样标准。2010年建筑物能源表现指令是欧盟在检查了目前各成员国节能情况的基础上制定的，是为推进20—20—20能效目标的实现采取的重要立法措施。
3 用能产品标签。
早期的欧盟用能产品指令只适用于家用电器。1992年通过的《关于家用电器标签的指令》@是欧盟早期管理能源效率的措施之一。该指令的重点是向消费者提供在挑选电器时需要获得的关于用电量的准确并且可比较的信息，并利用这种潜力达到提高能源效率的目的。这一指令要求供应商给家用电器设备贴上标签，提供与能源消费相关的信息。1995—2003年公布了此指令下的一些具体实施规则，包括对家用电冰箱、电炉、洗碗机、灯和干衣机的能源标签要求。2010的《信息与标签指令》不仅限于家用电器，还适用于在使用中对能源消费或其他潜在资源有直接或间接影响的产品，为用能产品标签和向消费者提供关于能源相关产品的能源消费信息建立新的法律框架。这项指令于2011年7月20日开始实施。2010—2011年，欧盟颁布了一系列具体的条例来执行此项信息与标签指令，涉及轮胎、洗碗机、洗衣机、电视机、冰箱、空调等。
4 热电联产。
2004年欧盟进行热电联产立法，通过促进高效率的热电联产来提升将初级能源发电产生的废物转变成可用的副产品的能力。热电联产指令在两个方面具有创新性：（1）原产地保证是成员国机构向热电联产的电力生产者提出的电子认证，允许成员国直接鉴别和跟踪热电联产的产量。该指令要求成员国建立一个称其为“原产地保证”（guarantee of origin）认证系统，保证来自高效率热电联产的电力的真实性。（2）由欧盟委员会建立欧盟范围内的热电联产效率标准。虽然指令号召成员国分析在其国内热电联产的潜力，但未设定电力必须来自热电联产的最低量的任何量化指标，因而也遭到诟病。
5 用能产品的生态设计。
所有与产品有关的环境影响超过80%决定于产品设计阶段。欧盟先后共颁布三个指令建立了对所有居住、第三产业、工业部门的用能产品提出生态设计要求的立法框架。欧盟范围协调一致的生态设计规划确保不同国家规制的差异，不会成为欧盟内部贸易的障碍。指令没有采用对具体产品直接有约束力的要求，但是规定了对制定关于环境相关产品特点（例如能源消费）的要求条件和标准。2008年，欧盟对2005年指令进行了修订，并在2009年10月21日出台新的《用能产品生态设计指令》，以提高该领域各国国内立法的协调性，并将其范围扩大到所有用能产品。委员会2009—2011年以产品执行条例的方式采用生态设计要求，针对的产品包括锅炉、热水器、消费电子产品、复印机、电视、待机模式、充电器、家用照明、电子马达、路灯、机顶盒标准等。
欧盟节能和能源效率法律政策取得了较好的实施效果，国际能源机构评估认为，“欧盟实施的建立标签和法定的排放标准是满足能源需求的最具成本效益的方法之一”。但是，欧盟在提高能源使用效率方面取得的进展还远未能实现预期目标。欧盟在节能和能源效率领域面临多重挑战，例如整体能源消费仍在上升、能源强度提高的速度减缓等，按当前发展情况预计，欧盟无法达到2020目标。因此，欧盟需要调整有关节能和能源效率法律政策，开发建筑、运输、产品及生产工艺的更高节能潜力。
欧盟现在需要采取行动走上完成2020目标的轨道，委员会发出一个全面的新能效计划，作为下一步立法的先导。欧委会2011年3月8日出台的“能源效率计划2011”提出在所有经济部门为达到进一步节能应采取的广泛的能效措施。
（1）能源效率计划2011的指导原则和目的能源效率计划2011的指导原则是：在没有具有拘束力的国家目标的情况下，提出有严格拘束力的措施。欧委会认为实施该计划还依赖于欧盟机构、成员国和其他利益相关者的紧密合作，需要各方共同参与才能促成该计划的成功。
欧盟提出能源效率计划2011的目的是：消灭与实现欧盟节能20%目标还存在的差距，帮助实现2050年资源有效利用和经济低碳发展，并增加能源独立和供应安全。
（2）能源效率计划2011分为两个阶段为了实现所制定的目标，欧委会提出分两步走。第一阶段，成员国建立国家能效目标和计划，将对每个成员国提议的目标和他们的进展情况进行评估。欧委会将对成员国能源效率计划工作给予支持及提供政策工具，并通过修订法律框架来监督成员国的实施。2013年，欧委会将提供评估结果以及预计是否能够完成欧洲20%的目标。如果2013年的评估显示达不到20%目标，则要进入第二阶段。欧委会将提出有法律拘束力的2020国家目标。像可再生能源一样，它制定目标时将把成员国个体的初始情况、经济状况和在此领域已采取的早期行动考虑进去。
（3）能源效率计划2011的主要内容能源效率计划2011分别从公共部门、建筑、工业、金融支持、消费者、交通、国家框架等方面阐述了所要采取的措施。其中最具节能潜力的是建筑部门；运输部门潜力第二大（运输部门将出台另一个新的白皮书来加以阐述）；工业能效方面将采取贯穿整个能源供应链的能源效率措施。全面实施该计划，预计能够带来重大的能源节约：公共部门和新的最低电器能效要求能够节约100Mtoe；交通部门和消费者方面也将带来显著的节能效果。
在公共部门方面，要求消费能源有效的产品、交通方式、建筑、劳务与服务，对整修公共建筑提出具体要求；在建筑部门，要求通过培训、使用能源服务公司等方式为推进低耗能建筑扫清障碍；能效还要为竞争性的欧洲工业服务，提高发电和供热效率、热损失的再利用、热电联产，把能源效率作为一个商业部门，增加欧洲制造业的竞争性；通过团结政策、智能能源（2007—2013）、欧洲经济复苏计划等对能源效率提供国家和欧洲的金融支持；提高消费者使用产品的能源表现，例如家用电器、智能电表；利用能源服务指令中采用的国家能源效率行动计划作为国家节能政策的框架。
继2011年3月发出能源效率行动计划2011以后，欧委会于6月22日又迅速推出新的能源效率指令提案。新能源效率指令提案的主要内容有以下几个方面：
（1）成员国建立节能计划的法律义务所有成员国负有建立节能计划的法律义务：通过执行能效措施，诸如在能源终端用户中提高供热系统效能，安装双层玻璃窗或隔热屋顶等，能源分配商或能源零售企业有义务每年在其能源销售中要在数量上节约1.5%。作为替代性的方案，成员国也可提出其他机制，例如，资助项目或能达到同样效果的但是并非建立在能源公司义务基础上的自愿协议。成员国应关注启动公共和私人建筑整修过程的工具，提高其中使用的设备的能源表现，在住户和工业领域培养能效观念。监控新发电容量的能效水平，建立国家供热、制冷计划作为一个有效率的供热和制冷基础设施规划的坚实基础，包括废热的回收。
（2）公共部门 公共部门将推动市场采用能效产品和服务，把购买符合能效标准的建筑、产品和服务作为一项法律义务。公共部门必须进一步在其办公场所减少能源消费，每年至少对覆盖其总占地面积3%的部分进行必要的整修工作。
提高公共部门的示范作用。要求公共机构每年至少整修其建筑面积的3%，这是目前实际整修率的两倍，而且每次整修必须使建筑达到国家建筑存量最佳10%的水平，公共实体租房或购房对象，必须是属于最佳能源表现范围内的房屋。这将为非公共性质的部门树立榜样，促使它们学习公共部门所采取的措施。
公共机构采购物资（例如办公设备）、服务（例如能源）和劳动（例如整修建筑）时，必须符合能源的高标准。由于公共部门的使用量巨大（占GDP17%或2万亿欧元，公共建筑约占欧盟建筑12%），这可以作为更多市场采用能效和发展所需技术和知识的推动力。
（3）私人部门 欧盟号召成员国采取措施，与国家财产法一起实施，应对不鼓励节能和能效的问题。比如，对出租的建筑和公寓，在租户和房主之间存在整修的成本问题，启动私人建筑整修计划，提高设备的能源表现。同时，号召成员国支持采用能源服务公司作为整修的催化剂，能源服务公司自己花成本整修私人房屋和公寓，从特定时间内整修前后能源成本的差价中获得利润。
（4）能源公司 能源公司必须使其客户能够减少能源消费，为实现这一目的可采取各种形式。例如，规模大的电力和燃气供应商有法定义务，在预先规定的程度上减少其客户的能源消费；能源公司为私人房屋中的新设备付款，诸如安装双层窗，来减少能源消耗，能源公司通过能源价格来赚回成本。另一种模式是让能源服务公司做必要的投资，提高发电和产热效率。通过更准确的个人电表实时计量，能方便和免费地获得数据和历史能源消费情况，付费必须建立在电表能很好地反映数据的真实消费基础上，这将使消费者能更好地管理其能源消费。
（5）工业部门 大公司必须做常规、独立的审计，这些审计必须由公司自己组织。欧盟支持成员国鼓励公司采用能源管理系统作为合理使用能源的系统性框架；对于微型、小型公司，提议交流能效及以建筑物能源管理能力为目标的项目的最佳经验。激励中小型能源企业接受能源审计并宣传其最佳实践，大型公司必须进行能源消费审计，来帮助它们确定减少能源消费的潜力。
欧盟提出新的能源效率立法提案，是希望将工业与消费者组织联合，为更多的信息沟通创造条件；力争账单清晰并按期发给客户，以反映真正的成本。欧盟还将发布更详细的智能电网和智能电表的有关措施，为消费者提供必需的信息和服务来使其能源消费最优化；计算其能源情况，帮助消费者了解他在哪里消费了多少能源，也能够将这些信息分解到每个具体的房间或机器、设备。如果全面实施现有和新的立法措施，将有很多节约资金的潜力。欧委会将在2014年评估2020年欧盟20%能效目标的进展情况，如有必要，将会提出一个更进一步的立法提案来设立命令性的国家能效目标。
欧盟出台能源效率计划2011以及新的能效立法提案，反映了欧盟未来节能与能源效率立法的发展趋势。
在20世纪70年代能源危机背景下，新能源立法逐步发展起来。一开始新能源是节能法律制度的组成部分，各国节能法通常鼓励发展新能源。到了20世纪90年代，随着“可持续能源”成为国际能源法以及各国能源法的新的法律目标，新能源立法进入快速发展时期，反而将节能法变成它的一个组成部分，成为能源法中的一个新兴领域。
欧盟顺应新能源法的发展趋势，较早将促进提高能源效率作为一个重要的能源来源，并将其视作欧洲最大的能源资源。从新能源的角度出发进行节能与能源效率立法，有利于将其纳入能源资源的范畴，便于更为协调地对新能源开发和利用进行规制，要求成员国为能源开发过程承担经济或生态责任，既能保证能源供应安全，也可以保护环境，促进可持续发展。
欧盟新能源法律政策的主要目标包括竞争性、供应安全、可持续性三个方面，而欧盟希望通过新的能源效率指令促进新能源法律政策目标的实现。在竞争性方面，到2020年将每年减少2000亿欧元的能源账单，共增加200万个新就业岗位，繁荣研发和市场，以确立欧盟的全球领导地位；供应安全方面将减少欧盟的能源依赖，减少能源基础设施投资，提高能源贸易平衡；可持续性方面将减少二氧化碳排放，防止环境退化。
法律在确立能源领域的价值与规范上具有独特的地位。欧盟新能源立法在发展过程中逐步明确目标，法律政策框架也由松散走向整合，脉络清晰。2009年12月1日正式生效的《里斯本条约》修订了《欧洲联盟条约》与《欧洲共同体条约》，确立欧盟在能源领域的法律基础和正式职能。新能源次级立法方面清晰地分为可再生能源、节能与能源效率、核能、能源市场竞争四个方面。欧盟立法不仅在整体上对能源制度进行规划，而且还分门别类规定了有关新能源的执行标准、程序和指标，对于一些成员国的成功经验也加以推广。
随着能源形势的发展，欧盟立法不断推进节能和能效立法。从2011年欧盟先后出台能源效率行动计划和新的能源效率指令提案来看，欧盟在新旧政策、立法之间很好地进行了衔接，并与新能源的总体战略相协调，起到相辅相成的作用。能源效率计划2011和新的能源效率立法提案是欧盟节能与能源效率法律政策的最新发展，体现了欧盟将原先分散在各领域的节能与能源效率法律政策进行整合的趋势。该提案建立在现有的热电联产和能源服务指令的基础上，把它合并为能源供应和终端消费两个方面，成为一个关于能源效率的、全面的立法工具。
欧盟并不是指令、条例等法律文件的执行者。有关新能源指令需要通过转化为成员国的国家法律、法规和标准，甚至分解为量化的任务配额，通过各成员国的执行机构加以落实。欧盟对于没有完全遵守相关指令的成员国，进行区别性警告，并表示如果不落实指令将被诉至欧洲法院。
欧盟2011年能源效率指令使所有成员国负有建立节能计划的法律义务，并包含了监管和核查方面强有力的条款，来增强投资者和消费者对节能和能源效率立法的法律确信。其中，还包括有很多消费者教育、培训方面的条款，安排资金资助成员国及相关机构开展公众教育和培训，让消费者了解节能与能源效率的相关信息，增强消费者对新能源法律和政策的信心，从而得到公众支持，便于有关法律政策的实施。欧盟2011能源效率指令提案，是要把很多能源效率计划2011中的主要措施转变为有法律约束力的行动，欧盟将促使成员国在节能和能源效率方面采取更有效的措施。
欧盟被称为“能源国际规制最为先进的实验室”。与欧盟相比，我国在节能与能源效率领域的立法还很滞后，目前仅制定了《节约能源法》以及《民用建筑节能条例》。另有2007年和2011年发布的两个《节能减排综合性工作方案》，分别作为“十一五”和“十二五”期间我国节能减排的指导性文件。欧盟2011年新的立法措施及其发展趋势，对我国相关立法具有借鉴意义。
1 认识节能与能效的新能源属性，将能源供应安全纳入立法目标。
中国是世界能源生产和消费大国，随着工业化和城市化的发展，中国能源需求持续增长，成为世界上能源产业最为集中的经济体。能源供应安全也是我国面临的重要问题。从当前的节能立法来看，我国还没有将节能与能源效率视为一种新能源资源，没有充分认识到节约能源，提高能源利用效率对于能源供应安全的重要意义。将节能与能源效率作为新能源资源，有助于减少对传统化石能源的依赖，有助于改善能源结构，促进能源多元化，增强供应安全。因此，我国在节能与能源效率领域的立法中，应认识其新能源资源属性，将能源供应安全纳入立法目标中。
近年来，我国修订一些能源法律，如2008年修订了《节约能源法》，2009年修订了《可再生能源法》，适应了当前新能源的发展形势，推动了新能源法律政策的发展。但是，仍未能形成完整的法律政策体系。我国应做好新能源法律政策体系规划。我国需要加快《能源法》的立法工作，以便形成新能源法律体系的基础；由于新能源涉及多部门，在部门规章和政策制定方面需要进行全面清理，淘汰不适应新能源发展形势或与上位法不一致的部分，修改相互之间不协调的部分，整理公布清理结果，作为行政管理的依据。以此为基础，才能形成以《节约能源法》为主干，相关法规、规章为支撑，具体政策为细节的统一协调、相互联系和补充的节能与能效法律政策体系。
我国新能源法律政策的制定取得了一定进展，但是已经颁布的法律多是原则性规定，具体计划指标体现在一些政策性文件中，很多无法落到实处。另外，节能产业市场庞大，不易规范和引导。目前我国存在重视出台鼓励性政策，轻视惩罚违法违规行为的状况，一些政策在执行中产生了不符合政策目标的负面影响。
因此，我国需要重视节能与能源效率法律政策的执行，尤其是全国性政策在地方、在企业的执行，加大中央部门与地方政府及企业的沟通，了解执行难的症结所在，理顺关系。促使地方和企业积极执行相关法律政策。另外，还要加强公众培训和教育，让公众有机会充分了解新能源以及相关法律政策，这不但能促使公众自身理解和支持节能和能源效率政策，还能发挥公众的积极性，对政府及企业的行为进行监督，保障法律政策的落实。