规制外资非正常撤离的法律实施问题研究
【摘 要】外资非正常撤离是对未履行在资本输入国的纳税和清算义务的外资退出行为的总体性描述。外资非正常撤离不仅损害了企业相关利益方的权益，影响我国的市场经济秩序，同时也会带来一系列民商事争议以及涉外法律纠纷。通过对于外资非正常撤离的法律规制的成因分析以及在现有的法律实施层面进行有效的规制，以期对外资非正常撤离行为起到有效的法律规制作用。
外资非正常撤离是对未履行在资本输入国的纳税和清算义务的外资退出行为的总体性描述，主要表现为没有清算债务和申请破产、不按合法程序而突然撤离投资地区等违反相关法律法规的行为。这种行为不仅严重地损害了企业的其他投资者、债权人以及相关劳动者的利益，而且对于中国的社会经济发展造成了一定的不良影响。对于外资非正常撤离，我国已出台了一系列法律法规以及相关措施，从一定程度上规制了外资非正常撤离的情况发生。但是，由于受到一定条件的制约，规制外资非正常撤离相关制度的实施还存在着一些有待完善的地方。
目前，我国对于外资规制的法律法规以及行政规章数量较多，并形成从中央到地方的层次。但对于外资非正常撤离的直接规制的有效的法律文件主要为中华人民共和国商务部、中华人民共和国外交部、中华人民共和国公安部、中华人民共和国司法部联合发布的《外资非正常撤离中国相关利益方跨国追究与诉讼工作指引》(以下简称《指引》)。另外，从现有的、司法实践中运用较多的相关法律法规中，《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》又有着较大的重复性，据相关学者统计，《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》三部法律重复规定达50%以上。
外资非正常撤离问题有着较为复杂的经济原因和法律原因，就其主要法律原因总体上可以从国际层面和国内层面两个层面进行探讨。
(一)国际层面。
第一，国际司法协调中出现空白区域。由于外资非正常撤离的过程中会涉及到多个国家或地区的法律制度以及司法部门，而不同地区的法律制度以及司法实践会有一定的差异。尤其在没有缔结专门的双边条约或共同的多边条约的情况下，这些差异一方面影响了彼此之间在司法协助方面沟通，从而进一步影响了相关工作效率;另一方面由于存在着各地区对于同一法律现象的不同认定标准以及不同法律裁量，也在一定程度上造成司法实践中的空白区域，导致无法进行有效的规制。
第二，相关国际经济法律规则未能进行有效运用。随着我国经济不断发展以及在国际社会中的地位逐渐提高，我国参加了一系列国际组织，并签订了一系列国际条约和协定，其中不乏与投资相关的国际条约和协定。这些国际性条约和协定丰富了我国涉外经济法律制度，也使得我国对于国际经济秩序有了一定的领域对于相关规则有了进一步的认知。但是，由于长期以来相关规则的熟悉程度较之与西方发达国家还存在着一定的距离，导致在一些外资非正常撤离发生时，无法有效地运用相关国际法层面的规则对我国利益进行有效地保护。同时，我国未能广泛地通过双边、多边贸易协定对来自协定签署国的投资者进行有效的制约。因此，导致了一部分外商投资者在恶意抽离资金从国内出逃，却无法查实其投资者相关资产去向，甚至无法追偿损失以及对相关抽逃的投资者予以法律制裁。
(二)国内层面。
第一，我国关于外资法律体系结构相对零散，对于外资撤离相关规范性文件相对较少。由于我国关于外资问题所制定的法律法规部门规章等规范性文件相对较多并且分散，并有可能导致对于同一问题经不同机关规范就会出现不同的法律效果的现象，使外商无所适从。对于外资撤离问题，主要依靠《破产法》以及《中外合作经营企业法》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》中部分条文规定形成的退出机制。虽然已有《指引》，但是，相对于准入时较为完备的法律法规制度，还是略显单薄。而所谓的外资退出机制的法律条文也只是散见于这些主要约束外商投资企业准入与运营的法律之中的个别条文之中，并未形成实质意义上的针对外资撤离和清退的法律。在国家法律层面，至今尚未有专门的立法，而相对的外资准入则有《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等一系列国家立法进行约束。
第二，我国对于外资退出所引起的相关问题的关注程度不高。这主要由于我国对于外资准入后的监管制度相对松散造成的。我国地方政府外资情节深厚，长期以来将以政绩为导向作为招商引资策略，通过各种优惠政策将外资引进，但疏于对于外资企业的资质考核、定期监管、环境污染等指标控制。当外资进入中国在当地建立企业开工投产时，当地政府便逐渐怠于对外资企业的监管，不能及时发现外资企业破产倒闭、外商撤离的苗头。因此，在外资出现非正常撤离或者有情况表明境外投资者可能出现非正常撤离时，无法即使予以规制，导致相关司法救济成本增加，障碍较大。
第三，国内法律外资退出机制成本将对较高。目前，我国对于外资退出的程序相对较为复杂，时间较长。冗长而繁琐的程序成为境外投资者撤离的障碍，因此，投资者通过非正常撤离方式直接抽逃资金进而撤离。除此之外，相对于国内企业来说，外资撤离又牵着到如何撤离至境外，而这又产生一定的成本。这些复杂的程序使得外商投资者在等待外资撤离的过程中，时间较长、难度加大，使得撤离成本整体相对增加。为了使得退出成本减少，降低因外资撤离而对其产生的进一步成本，外商投资者会采取非正常撤离的方式抽逃撤离隐匿外资。当然，我们也应当看到，随着我国改革开放的不断深化，上述的法律也在不断的调整过程。例如，为了加快政府职能转变，创新对外开放模式，进一步探索深化改革开放的经验，根据第十二届全国人民代表大会常务委员会第四次会议决定授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国(上海)自由贸易试验区内，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的部分有关行政审批。