浅谈南沙自贸区公证改革与实践
摘 要：2017年7月17日至18日，司法部召开全国公证工作会议，部署今后一段时期公证改革各项工作。各级司法行政机关全力推进自贸区公证体制机制改革，稳步推进合作制公证体制改革试点。合作制公证机构贯彻以人民为中心的发展思想，充分发挥体制优势，抢抓住自贸区历史发展机遇，最大限度满足新时代人民群众对公证法律服务多层次、多元化、专业化需求，为社会各界、商事主体、人民群众提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公证法律服务。本文将围绕南沙自贸区公证改革创新实践的案例展开分析，探讨自贸区公证改革创新的实践探索和取得的成效以及经验。
2013年9月起，国务院先后在上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南等省市设立“自由贸易试验区”（以下简称自贸区），并公布了详细方案。至今，中国的自贸区总数达到了12个。实施方案明确在自贸区内坚持先行先试，以开放促改革、促发展，率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，使自贸区成为我国进一步融入经济全球化的重要载体和进一步扩大服务业开放先行先试的一个重要平台。近年来，按照根据司法部的部署，自贸区所在司法行政部门勇于担当，扛起改革任务，结合各自贸区功能定位和特色特点，全力推进公证法律服务供给侧结构改革和公证体制机制改革，主动抓好合作制公证机构试点工作的落实，制定好方案，调配好人员，确保有条不紊推进改革工作，不断激发公证工作发展活力。实践表明，合作制公证机构区别于其他事业单位性质公证机构，实行更灵活绩效分配机制，服务能力和创新服务产品供给能力明显增强，公证的服务、沟通、监督、证明的职能作用发挥更大。合作制公证机构充分履责，不断创新公证服务方式和按照社会需求增加服务产品，延伸服务触角，通过提供综合性、全方位的公证法律服务，将公证的服务理念与保障作用传达给广大群众，更好地彰显公证的社会价值和功能作用，形成了众多自贸区改革试点经验，在全国范围内复制推广。
公证，不仅是国际通行的法律制度，也是我国唯一的预防性司法制度，在规范交易秩序、维护交易安全、预防纠纷、减少诉讼等方面发挥着积极作用，公证制度已成为当今各国通行的重要法律制度。
（1）基本概念和设立原则。合作制公证机构是由符合条件的公证员个人自愿组合，共同参与，共同出资;不要国家编制和经费，自主开展业务，独立承担民事责任，其财产由合作人共有，以其全部资产对债务承担有限责任;实行民主管理，按市场规律和自律机制运行;坚持公益属性，不片面追求盈利。依照统筹规划、合理布局的原则，根据《司法部关于推进合作制公证机构试点工作的意见》规定，侧重在自贸区、高新区、国家级经济技术开发区需要新设公证机构的地方开展合作制公证机构试点。
（2）设立条件。根据《中华人民共和国公证法》《司法部关于推进合作制公证机构试点工作的意见》规定，设立合作制公证机构应具备以下条件：①有5名以上公证员作为发起人，有不低于50万元人民币的开办资金;②发起人政治素质高、社会责任感强，具有改革创新的共同理念和甘于奉献的精神;近3年内未受过行政处罚、行业惩戒或行政、党纪处分;年龄在60岁以下，其中至少有3人执业5年以上、3名中共党员。牵头发起人还应具备政治素质高、社会责任感强，具有改革创新理念和甘于奉献的精神，具有较强的领导能力和组织协调能力，业界公认的道德品质和业务素质。
推进合作制公证体制改革试点是新时代中央全面依法治国对公证服务的新要求，积极探索创新公证机构组织形式，建立与市场经济相适应的，按市场规律和自律机制运行的公证机构，促进公证事业发展，更好地满足人民群众和经济社会发展对公证服务的新需求。首先，国务院“放管服”改革，相应的倒逼公证机构改革。公证体制改革，不改不行，改晚了也不行。再不加快推进公证体制机制改革，就会拖了地方经济社会发展的后腿，这是政治上和改革发展中的嚴重不作为。其次，司法部“最多跑一次”要求公证机构在服务理念、服务效率、便民举措、服务产品等方面做出相适应调整和改革，否则会被群众和社会抛弃，公证在预防矛盾和纠纷以及解决纠纷的作用就无法充分发挥。第三，公证的核心价值充分体现在服务、沟通、证明、监督环节，只有改变和克服坐堂办证、以证换证的出证方式，通过开展参与谈判和调解、提供综合服务方案、出具法律意见书、代办服务等事前事中事后一条龙服务，实现维护社会公共利益和有效保护公民、组织合法权益。
南沙自贸区合作制公证机构已经成为南沙自贸区公共法律服务体系重要组成部分，已经全面介入到经济社会活动、民生领域以及涉外民商事交往各个方面，公证业务范围涉及到港澳台、“一带一路”、涉外投资贸易等公证事项，公证文书发往180多个国家和地区使用，为服务自贸区经济社会发展和粤港澳大湾区建设预防化解矛盾纠纷、保障当事人合法权益作出了积极贡献。
（1）从2017年4月20日至2018年1月10日阶段，是按照《公证法》设立、不以营利为目的、依法独立行使公证职能、承担民事责任的运营模式。
2017年4月20日前，自贸区南沙片区无独立的公证机构，为进一步完善南沙自贸区国际化法治化营商环境，广州市司法局党委积极探索新公证机构的设置模式和组建方式。2016年10月31日，广东省司法厅批复同意广州市司法局设立“广东省广州市南沙公证处”。该公证机构的性质和特点：一是由司法行政机关组建，接受司法行政机关监督指导;二是属于非行政、非事业单位性质，没有行政级别、没有机构人员编制;三是开办资金和运行费用由公证机构自筹。这是2017年7月全国新一轮公证改革号角吹响前，为均衡广州地区公证法律资源布局，推进城乡公共法律服务全覆盖和公共法律服务体系建设，广州市司法局党委突破传统公证机构设立模式和组织形式的重要创新实践和举措。该模式在2018年1月份被广东省人民政府作为自贸区第三批可复制、可推广创新经验向全省推广。
（2）合作制模式阶段。2017年7月司法部出台了《司法部关于推进合作制公证机构试点工作的意见》（司发通〔2017〕95号）。2018年1月，为进一步深化公证体制改革，增强公证发展活力，为更好服务自贸区，南沙自贸区公证机构整体改制为合作制公证处。
两年来，南沙自贸区公证机构全力抢抓自贸区历史机遇，始终坚持以人民为中心的发展思想，积极为南沙自贸区人民群众和企业提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公证法律服务，不断满足南沙自贸区企事业单位、商事主体、人民群众日益增长的公证法律服务需求，为广东公证改革闯出新路径和新经验。其主要内容和经验是：
（1）充分发挥公证职能作用，为自贸区营造公平、国际化、法治化的营商环境。南沙自贸区公证机构积极拓宽公证服务范围和覆盖面，紧紧围绕南沙自贸区经济发展大局和民生需求，使公证服务向经济社会生活的各个方面延伸。例如，2017年12月，广州市南沙公证处先后三次派员赶赴现场，为大型国有企业广州岭南企业集团在南沙某酒店企业的装修工程现状进行证据固定，及时出具公证书，成功避免了该企业因工程续建而造成维权中的证据缺失，协助业主方加快让其他施工企业进驻，完成工程收尾工作。同时，企业依据南沙自贸区公证机构出具的公证书通过法律途径，依法追究了供应商的违约责任，有效保障了企业生产和维权诉讼两不误。据统计，2018年，南沙自贸区公证机构办理证据保全类公证事项多达2805件。
（2）为南沙境界社区选举业主委员会全程提供现场监督公证，创新社区居民自治、民主管理新途径。南沙自贸区公证机构将公证机制引入小区业委会选举工作，努力破解大型社区治理顽症和信任缺失问题，主动推进社区依法治理。2017年5月，南沙自贸区公证机构接受南沙境界业主委员会筹备组的申请，为南沙境界小区1966户业主选举投票全过程提供现场监督公证。在受理申请后，即时组成专项小组，对南沙境界业主大会选举方案、有关证明材料等进行了事前审查，并要求其提出书面申请，与政府主管部门进行沟通协调，最后全程参与投票过程，包括投票箱的封箱、开箱、票数的清点计算、选票的封存等环节，使选举过程公平、公正、客观、透明，有效保障选举工作顺利完成。这是南沙区首次大型住宅小区业委会投票选举，是维护大型小区稳定、和谐的关键一环，也是当地政府树立法治思维、创新社会管理重要手段和措施。公证的参与，不仅进一步宣传了法治理念，还增强了人民群众对公证工作的信赖感，且提升了基层群众民主选举的公信力。
（3）参与农村基层村民委员会换届选举工作，保障选举结果的真实性合法性客观性，推进农村基层自治规范化。在这方面，南沙自贸区公证机构于2017年5月、6月、10月先后办理了九比村第七届村民委员会提名投票选举大会现场监督公证、大岗镇新联二村换届选举现场监督公证、黄阁镇大井村农村土地承包经营权确权、股权固化等六项事项现场表决、计票监督公证等。特别是对榄核镇九比村第七届村民委员会提名投票选举大会和另行选举大会进行全程监督，解决了该村六年来一直困扰当地政府的老大难问题，按照上级组织方案，顺利选举产生村委会村长、副村长、委员共三名。
（4）开展公证进村居活动，提供“巡回式公证”“一站式”上门服务，打通公证服务“最后一公里”。为助力“三权分置”工作，南沙自贸区公证机构分别于2018年7月、8月指派服务团队前往大岗镇上村村、庙贝村，面对面集中为村民提供农村股权继承公证服务，解答继承、分家析产等法律问题。先后两次进村活动，共受理继承公证共计779件，服务村民超过6000人次。面对大量的办证需求，为更好地服务南沙新区村民，简化受理流程，缩短出证时间，南沙公证处采取了一次办理、邮寄送证上门、股权继承公证按最低收费标准收费、现场核查等系列举措，大力提高了办证效率，真正做到便民利民。
（5）积极配合广东南沙自贸区中心工作，参与土地收储、拆迁安置公证工作。为保障土地收储安置用戶公平、公开、公正选购安置房，提供摇珠、抽签、签订安置协议、回迁承诺书等一条龙公证法律服务，为和谐拆迁奠定坚实法律基础，避免了大量纠纷，有效维护了拆迁秩序和社会稳定。例如，广州市第四资源热力电厂是广州市重点工程项目之一，位于南沙大岗镇新联二村，建成后将对广州市开发“城市矿产”，实现垃圾“变废为宝”，提高垃圾处理“无害化、减量化、资源化”水平起到积极的推动、示范和保障作用。因项目统一规划、连片改造的需要，需要对新联二村实施整体搬迁。2017年11月，南沙自贸区公证机构接受广州南沙开发区土地开发中心的申请，为大岗镇新联二村安置区低层安置房摇珠分房活动进行全程监督并给予公证。据统计，在此项活动中，南沙自贸区公证机构连续进行了11场现场监督公证，共为1200多套安置房分配、1152多户拆迁户办理了公证。
（6）贯彻以人民为中心发展理念，开展公益法律服务。为进一步发挥公证职能作用，促进基本公共法律服务均等化，努力满足特殊群体公证法律服务需求，南沙自贸区公证机构坚持公证公益属性，关注民生利益，积极实施便民利民惠民新举措，针对残疾人、老年人、低保、五保户等社会弱势群体推出一系列公益法律服务：包括承接了司法部2018年公益法律服务项目（公证）和实行为辖区内所有残疾人提供免费公证法律援助服务以及为辖区内年满80周岁的老年人免费办理公证事项等公证法律援助服务。
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