刍议行政相对人的程序对抗权
【内容提要】本文从行政相对人权利的角度审视行政法律关系，提出了设立行政相对人程序对抗权的依据和内容，进一步拓展了行政控权的有效途径。
【 正 文 】传统的行政管理法观念，片面追求行政管理的高效率，而忽视行政相对人的权利保障。现代行政法将保障人权与追求效率置于同等重要的地位，但从我国的实践来看，仍存在着行政权力恣意行使而侵犯相对人权利的现象。因此，设定行政相对人的程序对抗权是至关重要的。一、设立行政相对人程序对抗权的法理依据所谓行政相对人程序对抗权，是指在行政行为过程中，行政相对人为维护自己的合法权益，针对行政行为人不符合法律程序的行政行为而在法律允许的范围内采取的程序对抗措施。（一）行政相对人程序对抗权是行政控权的一种有效形式现代行政法作为行政控权法，是一种多方位的控权，有法律对权力的控制、权力对权力的控制、程序对权力的控制等。在现代社会，行政权力扩张、膨胀，大量的行政规则是由政府自己制定的，在这种情况下，近代以来传统的严格规则控权模式应有的控权作用被大大削弱，立法者已不可能完全通过实体法律对行政权力进行有效的制约，不得不把目光转移到行政行为的过程上，即从行政程序方面来协调行政自由裁量与其法律控制的关系，从注重行政结果的合乎规则性向注重行政行为的合乎程序性转变，主要以制定程序法规定行政主体程序性义务即赋予行政相对人程序性权利的方式来对行政权进行制约。立法机关只能消极地对行政行为进行监督，而司法权则只能在事后补救公民权利。行政相对人作为行政行为的参与人与监督者，通过行使程序对抗权，可以有效地制止行政主体的不规范行政行为。行政行为过程中，行政相对人合法权益的自我救济是“生死悠关”的。因此，公民个人的权利及其权利集合成为制约行政权的重要力量，赋予公民足够的权利能够对行政权进行有效地制约从而使其正当行使。（二）行政相对人程序对抗权是对行政优先权的限制行政优先权是指国家为保障行政主体有效地行使行政职权而赋予行政主体许多职务上的优先条件，即行政权与其他社会组织及公民个人的权利在同一领域或同一范围内相遇并冲突时，行政权具有优先行使和实现的效力。它包括先行处置权、获得社会协助权和公定力。“有权力的人行使权力直到遇到有界限的地方才停止。”[1]行政优先权当然也不是绝对的，而是有着权力行使的界限。行政优先权的成立必须具备四个条件：(1)主体必须是行政主体；(2)行政主体必须是在行使职权、从事公务；(3)必须是为实现行政目的所必需；(4)必须有法律依据。行政行为是否具备上述四个条件并为此而有行政优先权，传统的做法是在事后进行司法审查，行政相对人在行政行为过程中是无权提出质疑的。这种方式越来越不适应重视人权保护的现代行政法治精神。现代行政法程序控权方式要求将行政优先权是否成立的审查纳入行政行为过程中，由行政相对人以行使程序性权利的方式来限制行政优先权的不当推定。在上述四个条件中，行政相对人完全有能力对前两个条件进行识别。因此，行政行为主体是否合格，是否在行使合法的行政职权，应在行政行为进程中经过行政相对人质疑。行政行为人有义务向对方表明自己的身份，并表明自己是在依法执行公务。如果行政行为人没有履行上述义务，或行政相对人发现对方展示的证件有诈或有充分的证据证明对方并非在依法执行公务，则行政相对人有权拒绝承认该行政行为的“行政优先权”，拒绝对方的先行处置，拒绝向对方提供协助，不承认对方行为的公定力，对此，不能以妨碍公务论。将行政优先权是否成立的条件纳入行政行为过程中，由行政相对人自己作出部分判断并采取相应的排除措施，既增强了行政相对人在行政行为过程中自我救济的能力，又形成了对行政优先权的有力限制，对提高行政主体的行政行为质量水平是一个有力的推动，可以有效地避免行政行为人滥用职权的行为在行政优先权的旗号下大行其道。（三）行政相对人的程序对抗权是对行政法律关系不对等性的平衡在传统的行政法律关系中，双方主体具有明显的不对等性，行政相对人没有任何与行政 权力相抗衡的权利。双方权利义务的不对等性导致了行政恣意的不可避免。在片面追求行政效率的管理行政时代，行政相对人的权利保护根本不曾进入行政主体的视野。到了近代责任行政时代，行政相对人的权利保护成为行政行为司法审查的内容，在行政行为过程中，行政相对人仍不具有真正意义的防卫机会和权利，行政主体只在事后对侵犯相对人利益的行政行为承担责任，但是行政相对人的有些权利损害事后是无法补救的。在绝对不对等的行政法律关系中，有些十分合理的行政程序，并没有被行政主体用来保证行政相对人的利益，或被当作行政行为的障碍，或被当作为自身官僚主义作风辩护的借口，或被当作谋取非法利益的根据，甚至被当作制约行政相对人权利实现的程序壁垒。现代行政法中，行政效率与保障人权并重，同时成为行政法的目标，必须对行政法律关系的不对等性进行平衡，两种目标方能兼顾。行政法律关系的主体即行政主体与行政相对人之间在法律地位上的相对平衡，是通过设定权利义务机制来实现的。设定行政权力的同时应当授予行政相对人相应的权利，以此作为行政权力行使的界限。权力与权利相互联系、相互作用，构成现代行政法的轴心，由此产生了行政法的一系列规范和制度。行政相对人的权利既是相对人利益的体现，又是行政主体的法定义务。要实现行政主体与相对人之间法律地位的平衡，设定行政相对人的程序对抗权是至关重要的。行政相对人行使程序对抗权是为了行政行为的理由证成、行政相对人的权利防卫或行政非法行为的排除，都是通过行政相对人的参与和介入，对行政正当理由进行论证，防止行政自由裁量中的恣意。行政正当理由不可能由行政主体单方完成。行政相对人以程序对抗权抗衡行政权力，会迫使行政主体从相对人的实体权利角度来考虑问题，以实现行政理由的正当。二、行政相对人程序对抗权的内容（一）听证权行政主体作出行政行为必须以事实为根据，以获取证据和证明事实为前提。行政相对人有权获得听取行政行为据以作出的证据材料的机会。行政主体应在相对人一方到场的情况下，提出行政决定据以作出的证据，从而使相对人获得公平的机会，对行政主体提出的证据作出反响，进行自我防御。这关系到行政相对人的切身利益。行政相对人的听证权以行政主体调查取证和出示证据两项义务作保证，即行政行为的调查取证程序和出示证据程序是不可缺少的。行政主体向相对人出示证据即相对人听取证据，可以通过正式听证程序也可以通过非正式听证程序。行政行为中，行政主体如果无法出示证据，即为违反法定程序；相对人要求行政行为人出示证据，行政行为人不得拒绝；行政行为人若无以出示，该行政行为则不能对相对人产生拘束力。（二）知情权行政相对人有权获知与行政行为有关的法律信息和事实信息。这些法律信息和事实信息可能是行政行为的理由，也可能是对相对人行为的要求，均有可能影响相对人的利益和行为。行政相对人知情权的实现以行政主体告知信息的义务作保证。法律法规的内容、作出行政决定的事实前提、行政行为的操作手续，都应该让行政相对人了解。行政主体应当把这些信息主动地传递给相对人，并为相对人了解信息提供协助。没有行政主体的协助，相对人是无法了解这些信息的。行政主体不履行告知义务，应当成为行政相对人拒绝承担不利法律后果的辩护理由。我国《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”（三）抗辩权行政相对人有权对行政主体出示的证据和告知信息进行辩解和质证。行政主体进行抽象或具体行政行为时都可能涉及相对人的利益，为了保证其行政行为的公正性与客观性，应当兼听相对人的意见，为其提供充分的辩论甚至质证的机会，以求得明确清楚地认定事实，从而公正地作出合法、合理的行政行为。在辩论时，行政主体应当认真听取并作出相应的分析处理意见，从善如流，若不采纳相对人的意见，应当说明不采纳的理由。行政相对人行使该权利，可以自己进行辩解和质证，也可以委托代理人进行辩解和质证。我国《行政处罚法》第32条规定：“当事人有权进行陈述和辩解。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立时，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”（四）申请回避权行政相对人有权要求与行政行为的结果有利害关系的行政行为人回避。行政主体应当保持中立、不偏不倚、公正无私，行政决定的结果不应牵涉行政机关或行政行为人自身的利益。“任何人不得在与自己有关的案件中担任法官”[2]的自然公正原则意味着“处理结果中不应含有纠纷解决者个人利益”[3]。任何行政组织和行政行为人，只要与行政行为的结果有利害关系，可能影响公正客观地办理公务，都必须回避。《行政处罚法》第46条规定“作 出罚款决定的行政机关与收缴罚款的机构相分离”的目的就是为了斩断行政主体与行政行为的利害关系，以保障行政主体的中立性。