突发自然灾害应急管理问题探讨

内容摘要：我国是世界上自然灾害发生最为严重的国家之一，灾害的种类多，发生频率高，分布区域广，造成损失大。本文通过对2008年低温雨雪冰冻灾害暴露出的问题及其原因进行分析，在增强危机意识、加强灾害监测和预报服务、建立灾害预警机制、完善专项预案和法律法规体系等方面提出了相关建议。

关键词：自然灾害 应急管理 　　 　　自然灾害指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象。自然灾害的直接成因是自然的变化，但人类的活动可能诱发许多自然灾害或者加重自然灾害的程度。我国是世界上自然灾害发生最为严重的国家之一，灾害的种类多，发生频率高，分布区域广，造成损失大。自然灾害应急管理反映了一个国家或地区的政府治理能力，是维护社会稳定，减少国家、社会财产在突发灾害中所受损失的重要措施。政府的应急能力和管理水平已成为评价政府工作与进步程度的一个重要标志。2008年初的低温雨雪冰冻灾害（以下简称“冰雪灾害”）暴露了我国应急管理中存在的薄弱环节。笔者拟对这次冰雪灾害的应急管理进行分析，并针对我国应急管理存在的问题提出相应的对策建议。 　　 　　2008年冰雪灾害概况 　　 　　（一）历史罕见冰雪灾害天气 　　2008年1月10日以来，我国南方天气形势发生了显著变化。从2007年冬以来的晴暖、少雨天气转变为低温、多雨雪天气。罕见的冰雪天气主要是由四次极端天气过程造成的，发生的时间段分别为1月10日至16日、18日至22日、25日至29日和31日至2月2日。这次冰雪天气持续时间长，长江中下游及贵州雨雪日数为1954/55年以来历史同期最大值；冰冻日数为历史同期次大值。其中湖南、湖北两省冰雪天气是1954年以来持续时间最长、影响程度最严重的，贵州43个县（市）的冻雨天气持续时间突破了历史记录。江淮等地出现了30—50厘米的积雪，贵州、湖南的电线结冰直径达到30—60毫米。总体上看，这次冰雪灾害具有影响范围广、持续时间长、灾害强度大的特点，很多地区为五十年一遇，部分地区百年一遇，属历史罕见。 　　（二）冰雪灾害造成的损失 　　此次冰雪灾害，给电力、交通运输设施带来极大破坏，给人民群众生命财产和工农业生产造成重大损失，造成上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等20个省（区、市）和新疆生产建设兵团不同程度受灾。因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人；农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间；因灾直接经济损失1516.5亿元。 　　这次南方出现的自1951年以来，持续时间最长的冰冻，受灾面积之大，受灾人口之多，损失之严重，超出了1998年的大洪水，使南方地区交通运输严重受阻，电力设施损毁严重，电煤供应告急，农业和林业遭受重创，工业企业大面积停产，居民生活受到严重影响。 　　 　　冰雪灾害暴露的问题及原因分析 　　 　　这场抗击雨雪冰冻灾害的斗争，是对我国防范应对突发重大自然灾害综合能力的一次全面检验，反映出我国经济社会发展和灾害应对工作中还存在着一些问题和薄弱环节，更重要的是暴露了我国应急系统与政府管理能力的严重缺陷。2008年冰雪灾害为我国政府应急管理再次敲响了警钟。笔者认为，这次冰雪灾害的主要教训有以下几点。 　　（一）各级政府快速决策机制效率低 　　1月10日雪灾爆发，一直到2月1日中央政府才成立应急指挥中心。虽然存在雪灾灾情变化快的问题，但是政府反应速度还是明显滞后。中央气象台1月11日早上6时发布暴雪橙色警报后，在受灾的21个省市中，除湖北外，没有一个省市提前发出预警信号，及时启动应急预案，如表1所示。 　　从2008年发生的冰雪灾害来看，首先是民众应对冰雪灾害思想准备不足，防灾减灾知识缺乏。其次是预警机制差，对城市雪灾的风险评估不足。再次对复合型突发事件手足无措。这次雪灾之所以造成如此大的问题，除了雪灾超出常规外，还包括遇到了传统的春运，两者叠加就把消极影响扩大了。目前，不论是国家层面还是地方层面或者是部门的各类应急预案，都只针对特定突发事件，而“复合性突发事件”很容易扩大突发事件所造成的消极影响，这是事先预料不到的。 　　（二）危机预警机制缺失 　　据相关报道：2008年1月8日，湖南省气象台发出了2008年1月中下旬湖南会出现大面积雨雪冰冻天气的预报；1月17日又发出了冰雪天气会加剧的预报。但郴州市像湖南的其他地区一样，并没有启动应急预案。同时，虽然气象部门对我国南方的低温雨雪冰冻极端气象灾害做出了准确预报，但电力、交通、能源、通讯等部门没有及时进行灾害可能性评估和后果预测，未能及时启动灾害防范和动员宣传。通过此次灾害可以看到，我国预警机制缺失的主要表现是：没有建立起高效的危机预警组织体系；没有建立起开放、灵敏、准确的危机预警监测系统；对可能是持续的危机征兆的信息，不能迅速进行分析和整理，及时作出准确的判断，不能及时向群众发布危机警告。如果南方各省市，建立有预警机制，建立统一的紧急情况预警系统，就可以在最短时间内获得预警信息，就能够赢得宝贵的预防时间，大部分的损失完全可以避免。 　　 　　 　　（三）应急预案建设缺位 　　应急预案，即事前经过反复论证制定的对付危机的措施和办法。我国目前共有一个国家总体应急预案，18个国家专项应急预案，包括五件自然灾害类突发公共事件专项应急预案、九件事故灾难类突发公共事件专项应急预案、四件公共卫生类突发公共事件专项应急预案；57个国务院各部门应急预案；31个地方政府应急预案，共计107个应急预案。然而，据我们对31个省（自治区、直辖市）政府专门气象灾害应急预案情况统计，我国31个省（自治区、直辖市），只有12个省级政府备有专门气象灾害应急预案，19个省级政府都没有建立专门的突发气象灾害应急预案，气象灾害应急的内容包含在了自然灾害应急预案或突发性公共事件应急预案中。详情见表2。 　　中国社会科学院研究员莫纪宏指出，在当前国家部门分割的体系下，没有专项预案，就意味着没有部门牵头；没有部门牵头，就没有真正部门来主管此事。2008年冰雪灾害“反映我们的决策不够科学，认识不够深刻，预测不够准确”。