长寿经济技术开发区管理体制现状及问题分析
本篇论文目录导航： 【题目】长寿经济开发区管理机制改进研究 【第一章】长寿经开区管理问题探究绪论 【第二章】企业型政府理论基础 【第三章】长寿经济技术开发区管理体制现状及问题分析 【第四章】国内外开发区管理体制成功经验借鉴 【第五章】长寿经济技术开发区管理体系改革与创新建议 【结论/参考文献】长寿经济技术区管理模式优化研究结论与参考文献 3 长寿经济技术开发区管理体制现状及问题分析。
长寿经开区于 2010 年 11 月经国务院批准升级为国家级经济技术开发区，其前身为重庆（长寿）化工园区和重庆市晏家工业园区。开发区位于重庆市长寿区，距离重庆市主城区 50 公里，规划控制面积 70 余平方公里。到 2014 年底，入驻企业达 224 家，其中跨国公司 34 家、上市公司 43 家、高新技术企业 14 家。重点发展天然气化工、石油化工、化工新材料新能源、钢铁、装备制造等产业。是国家级循环经济试点经开区、国家化工新材料高新技术产业化基地和重庆市重化工产业基地。
经过近几年的快速发展，长寿经开区为当地社会经济发展发挥了重要的作用，尤其是经济方面占据了重要的地位，主要体现在：一是成为带动经济增长的强大引擎。长寿经开区依靠良好的投资环境和政策优势，在短时间内吸引资本、技术、人才等要素资源高度集聚，成功引进了大批企业进驻，带动了化工、新材料、钢铁等产业迅速崛起，促进了长寿区工业经济快速发展。2014 年，长寿经开区实现规上工业产值 612 亿元，占长寿区总量的 87.3%,到 2020 年，工业产值预计达到2000 亿元，开发区工业总量将占全市总量的 10%以上，成为名副其实的工业高地。
二是成为加速技术创新和产业成长的孵化器。长寿经开区是重庆现代化工产业和钢铁产业发展的主要集聚区，也是重庆产业参与国际竞争、抢占世界技术制高点的载体。长寿经开区积极建设了包括国家级研发中心在内的各类技术研发中心，实时提升入区企业的技术进步和设备改造，以适应未来产业发展的需要，鼓励开发区企业新建立研发中心，引进高级人才，开展技术创新，致力于发展高新技术产业和高附加值服务业，增强工业核心竞争力。三是成为促进改革开放的试验平台。长寿经开区作为国家级经开区，是不同于常规体制的政策特区,担负着改革开放试验的重任，体制机制创新是开发区发展的核心生产力，一些敏感的改革举措和政策措施常常借助于开发区特定的区域先行先试，为全面推进改革措施提供实践依据。四是成为推动城市化发展的加速器。长寿经开区位于重庆五大功能区的城市发展新区，是城市发展新区中唯一的国家级经开区，其大规模的土地开发、基础设施建设和产业集聚发展，既成为了重庆市经济发展的主战场，为城市化提供了平台、拓宽了空间，也为当地成功吸引了大量人才、资金和信息等要素资源集聚，有利于城市化推进。
3.2.1 工作职责。
长寿经开区主要采取适应当前发展的管委会+开发公司的管理模式。长寿经开区管委会作为政府的派出机构，获得政府有效授权，主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，拥有一定的行政审批权。开发公司主要负责开发建设，招商引资等工作。根据《重庆市机构编制委员会关于印发长寿经济技术开发区管理委员会机构编制方案的通知》（渝编〔2012〕15 号）文件，长寿经开区设立党工委和管委会，为重庆市委、市政府派出机构，实行一套班子，两块牌子的管理体制。长寿区委、区政府受市委、市政府委托管理长寿经开区党工委、长寿经开区管委会。管委会单位性质为机关事业单位，工作人员中包括参照公务员管理人员、事业编制人员和招聘人员。长寿经开区党工委和管委会的主要职责如下。
贯彻执行党的路线、方针、政策和中央、市委的决议、决定、指示、工作部署；研究决定党的工作的重大问题；保证党的各项方针、政策的贯彻执行。负责对经开区开发建设中重要工作和重大问题的决策领导，及时向市委提出建议。负责经开区机关党的思想、组织、作风建设；抓好党的基层组织建设和党员队伍建设。协助市委管理经开区领导班子和领导干部；负责管理经开区直属单位领导班子和领导干部以及机关干部队伍建设。负责经开区机关思想政治、宣传教育和精神文明建设工作。负责经开区机关党风廉政建设和反腐败工作。承办市委交办的其他事项。
贯彻执行国家有关法律、法规和政策，执行中央、市委、市政府有关决定、命令和指示；研究制定并发布经开区的规章制度和重大政策。配合拟订经开区总体规划、控制性详规、城市设计及专项规划；负责经开区建设规划和建设项目选址定点；统一规划、建设和管理经开区内基础设施和公共设施；按照规定权限负责经开区内建设工程审批、建筑管理和建筑市场管理；负责市容环境管理。负责制订和实施经开区产业发展计划；负责经开区招商引资工作，研究制定招商引资优惠政策并负责监督实施；按规定权限审批或审核进区投资项目、科技开发项目。
负责经开区国民经济的综合统计、专项统计工作。负责经开区财政预算、财政收支管理和国有资产管理及审计，统筹安排财政专项资金。负责经开区安全生产监督管理、环境保护的具体工作。负责监督、协调及协助管理有关部门在经开区的派出机构或分支机构的工作。承办市政府交办的其他事项。
3.2.2 机构设置。
长寿经开区党工委和长寿经开区管委会合署办公，下设办公室、经济发展局、建设管理局、经济运行局、财务局、安全生产监督管理局、环境保护局 7 个内设机构和土地储备中心、应急管理中心 2 个下属事业单位。各机构主要职责如下。
①办公室：负责机关党务、政务协调；负责党工委、管委会重要会议、重大活动的组织、宣传；负责公文处理、机要保密、档案管理等工作；负责机关党建、组织人事、纪检监察、信访稳定等工作；负责机关政务信息和信息化建设与管理；负责机关政务接待、财务管理。
②经济发展局：负责组织编制和实施产业发展规划；牵头研究制定促进产业发展和招商引资优惠政策；统筹协调综合性招商工作；负责对外贸易、经济合作和外商投资综合管理工作；负责科技管理、知识产权保护与科技产业孵化工作；按规定权限审批、核准、审核和转报基本建设项目；负责经开区入驻企业投资项目的核准和备案工作。
③建设管理局：负责经开区规划工作；负责建筑市场和建筑活动的管理；负责建设工程的审批及管理；负责城建档案监督管理；负责城市建设综合开发管理；负责市容环境监督管理；负责建设工程招投标、质量、安全监督和施工许可工作。
④经济运行局：负责经开区入驻企业的服务和管理工作；负责经开区统计工作；负责经开区能源、资源和公用工程的协调及管理工作；负责指导入驻企业贯彻落实国家节能降耗工作；负责指导入驻企业人力资源和社会保障工作。
⑤财务局：负责制定经开区相关的财政管理制度，指导财政财务工作；编制、执行年度财政预算和决算；管理财政收支；管理行政事业性收费、政府基金、社会保障资金；负责政府采购程序制订和管理；负责经开区国有资产监督管理；负责经开区内部审计工作。
⑥安全生产监督管理局：负责制定经开区安全生产规划；负责危险化学品、工矿商贸等行业安全生产日常监督管理；负责监督检查新建、改建、扩建工程项目安全设施与主体工程三同时落实情况；负责授权范围内有关安全生产和职业健康行政许可管理工作；负责组织指挥和协调安全生产应急救援工作。
⑦环境保护局：负责编制、实施经开区环境保护规划和年度计划；负责经开区环境保护监督管理；负责组织开展经开区重大经济和技术政策、发展规划以及建设项目环境影响评价；负责环境保护三同时行政审批和监督管理；负责环境污染防治的监督管理，开展生态环境质量调查，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、生态环境建设工作；负责开展环境质量监测、污染源监督性监测和突发性环境污染应急监测；组织实施环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污申报、排污收费、限期治理制度；负责环境污染与生态破坏事故的应急指挥和调度工作。
⑧土地储备中心：为优化经开区内土地资源配置和合理利用土地提供服务，负责实施经开区土地收购、整治、储备、出让等具体工作。
⑨应急管理中心：负责经开区环保安全风险防范体系的建立和管理；负责重大危险源和环境敏感点的全天候监控；负责安全、环保、消防、化学救援等紧急状态下的应急指挥工作。
3.2.3 管理体制特点。
长寿经开区管委会和开发公司实行政企合一的管理模式，管委会人员与开发公司人员部分交叉兼职，开发区管委会具有政府管理者与开发商的双重功能。这种政企合一的管理体制具有扁平、灵活、精简、专业的特征，有别于一般行政管理体制，其优势主要体现在三个方面：一是组织机构高度扁平，有效地提高了开发区管委会行政管理和服务效率，政府主导、公司运作、职能分开、紧密结合的政企关系，有利于资源高效整合、区域统一规划；二是通天效应，国家级经开区是由国务院批准设置的，可得到国家相关部委的关注和支持，如部委办直接授权有关审批等重要事项，优先得到实施有关改革试点的机会，以及争取国家支持的重要资源，可以说国家级经开区是名副其实的金字招牌；三是入地效应，开发区是政府管理下移、审批前移的载体，直接面向企业，具有熟悉企业、贴近企业的优势，服务企业也更加方便实在，实际承担了招商引资、规划建设、投融资平台等功能。但是，这种政企合一的模式下，也容易带来政企不分、机构臃肿、人员管理复杂、内部职责不清的问题。
3.3.1 管理体制存在的问题。
长寿经开区自成立以来，凭借体制机制方面的优势，为重庆经济发展做出了较大贡献，实现了市委、市政府工业规划和发展目标。但在调研过程中，也发现了其管理体制上与经济发展不相适应的问题。为了更加全面的收集资料，找出长寿经开区管理体制存在的问题，笔者采用了走访面谈和查阅历史资料相结合的方法（访谈提纲见本文附录）。本次调查共走访企业 10 家（在建企业 4 家，投产企业 6家），与 14 名企业负责人进行了面谈。同时，利用工作之余，与长寿经开区的同事们也进行了有针对性的面谈。参与访谈的长寿经开区职工有 12 名，其中部门负责人 4 名，职员 8 名。通过访谈和查阅相关资料的方式，归纳得出了以下五个方面的突出问题。
①行政主体地位不明确。
在长寿经开区管委会管理模式下，管委会作为政府派出机构，代表政府对开发区实行统一管理，但在实际运作中长寿经开区管委会的行政主体地位模糊，行政执法主体资格存在争议。尽管市编委行文已明确长寿经开区管委会职责：按照规定权限负责长寿经开区内建设工程审批、建筑管理和建筑市场管理；负责市容环境管理；负责经开区安全生产监督管理、环境保护的具体工作等。但由于没有相应的法律法规以及针对长寿经开区的《开发区管理条例》支撑，无法建立强有力的行政执法体系，因而在行政执法中异常尴尬。一方面长寿经开区要实现快速发展，需要在区内实现封闭式管理,即管委会需要在开发区内行使大量的行政执法职权，长寿区各职能部门对开发区的工作应不插手、不干预。另一方面却因为没有合法的权力来源，行使权力的范围、程序缺乏法律依据和保障，使长寿经开区管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率等方面发挥其应有的作用。
②管理权限不明朗。
一是审批权限下放不充分。长寿经开区管委会作为政府的派出机构，虽然拥有一些管理权限，但在实际运作中关键权力往往不能下放到管委会，致使开发区在土地征用、工商注册、资金融通等方面受到一定的制约，所授权力得不到落实。
环境影响评价、安全评价等审批程序繁琐，长寿经开区类似的审批事项必须逐层（区、市）逐事逐项上报、确认、审核.再者，即使管委会作为上一级政府的派出机构，也受辖区政府管理，自主权限并不充分，在争取国家有关方面的支持或申报国家层面的大项目方面，必须服从行政层级负责制，协调市级有关部门的各种关系，势必影响了办事效率。二是社会事务管理存争议。市编委批准长寿经开区管委会机构编制方案明确规定：长寿经开区党务、社会事务由长寿区委、区政府统筹管理，但在实际工作中困难很多。目前长寿经开区入驻企业220 家，员工共计 3.8 万余人，随着长寿经开区规模的扩张，企业职工也会成倍增长，他们的社会保险、医疗保险等社会事务管理的工作量非常庞大。按照属地管理原则，长寿经开区的社会事务应由晏家街道办事处管理，或者交由区级有关部门直接管理。但晏家街道办事处要管理辖区内 7.4 万户籍人口的社会事务，若再加上长寿经开区企业职工 3.8 万人的工作量，负担过重。而有些特大型企业认为所在街道就解决其问题，感觉到职级上的不对等，落差很大。如果企业直接到区级有关部门办理事务，程序多，手续烦，更体现不出长寿经开区为企业服务的宗旨。
③管理运行不顺畅。
一是行政效率不理想。随着管理对象的日益复杂化、公共服务需求的日益多样化，开发区的有效管理难度增大，导致管理力量不足，进而出现机构膨胀、人员增多的现象。目前长寿经开区下设 7 个内设机构、2 个事业单位和 1 个开发集团公司，每个内设机构下面设置有 3—5 个科室，加上集团公司的工作人员，实有员工超过 200 人。然而机构的增加，人员的增加和职能的细化虽然体现了管理服务的专业化，但同时也带来了管理运营成本高、部门之间推诿扯皮、办事效率降低等问题。其次，行政审批流程复杂。从图 3.2 和图 3.3 可以看出，不管是内资还是外资企业到长寿经开区投资办厂，前期的报件手续都很复杂，平均需要办理的手续超过 15 件，尽管长寿经开区设置有经济运行局专门负责为企业办理前期手续，但复杂的审批流程耗时耗力，无形中增加了企业的负担。二是行政执法难度大。按照《重庆市机构编制委员会关于印发长寿经济技术开发区管理委员会机构编制方案的通知》（渝编〔2012〕15 号）文件精神，长寿经开区内设机构建设管理局、安全生产监督管理局和环境保护局等都应享有相应的行政执法权，但是在实际运行中，这些局往往不能行使执法权，必须协调长寿区相关职能部门来执法，无形中增加了协调成本，降低了工作效率。最明显的是综合执法大队在日常查两违（违法占地、违法建设）的工作中，需要协调国土局、规划局、建委等多个职能部门，工作推进难度增大。三是监管职能履行不到位。虽然经开区内市政工程、房建工程质量安全监管、环境监测等监管工作目前是由区级相关部门负责，但这些部门的精力毕竟是有限的。比如，长寿区水利工程管理站、环境监测站分别负责经开区水利工程监管和环境监测工作，目前水利工程管理站编制 10 名，实有人员 9 名，环境监测站编制 30 名，实有人员 21 名。在实际工作中，首先要保证全区工作的运转，因此在管理经开区相关工作的精力相对较少，管理效果不理想。
④服务企业方式单一。
长寿经开区主要依靠行政手段管理经济社会事务，对企业的服务也大多依靠行政手段。一是中介服务机构不健全。企业在开发区的整个运作过程当中，开发区管委会的管理固然重要，但更多的是为企业提供公共服务，保障企业运行顺畅。
目前整个开发区内像银行、担保等服务机构还没有，企业在项目立项的办理过程中，银行开户、外汇管理登记、刻制公章等就必须乘车前往长寿城区办理，无形中增加了企业的麻烦。二是对企业的帮助扶持不够。目前开发区对企业的服务大部分仅限于办证办件和水、电、气等公用工程的提供，而忽略了从政策争取、支持创新、搭建融资平台和高科技人才引进等方面的高层次服务，服务企业的理念有待改变。
⑤内生发展动力不足。
一是人才机制不健全。目前，长寿经开区管委会干部人事任免，仍由长寿区组织人事部门按程序操作，管委会自主权限小。并且大部分编制人员都在内部流动，缺少合理的外部流动机制和渠道，提拔交流和吸引优秀人才的通道少，干部队伍缺乏活力，人才流失较严重，据不完全统计，近两年来调离、辞职的人员 10余名，且大部分是硕士研究生及以上学历和规划、工程建设等专业技术人才，其中不乏清华大学的硕士、博士研究生。二是开发区建设资金不足。长寿经开区自开发建设以来，已有 10 余年，这期间用于开发建设的资金主要来源于两种途径，第一种途径是财政资金，如税收返还、土地出让收入返回等政策性资金扶持；第二种途径是银行融资，如用土地抵押贷款等，且后者远远多于前者。但是随着近年来紧缩的金融信贷政策出台，开发区基础设施项目建设融资的难度增大，加上前期的债务累积，还贷压力日渐增大，而税收返还和土地出让收入等收入增长缓慢，导致长寿经开区用于开发建设的资金缺口愈来愈大。
3.3.2 管理体制问题的原因探析。
通过分析长寿经开区管理体制存在的问题，究其原因，有来自外部因素诸如法律地位缺失、行政主体地位不明确等造成的，也有长寿经开区自身功能地位不准确、职能定位不清、内部管理未理顺和改革创新能力不够等问题造成的。
①法律地位缺失。
长期以来，开发区的法律地位缺失，其存在的合法性一直受质疑。开发区管委会既不是一级地方政府，也不是地方人民政府的派出机关，更不是行政机关委托的组织。虽然开发区一直作为改革开放的前沿阵地存在了 30 多年，但它的发展仅靠中央和地方两级政府的放权，没有受到法律的保护。尽管在某些省市制定了有关开发区的管理条例，但这些普遍层次低，国家至今未针对开发区立法和出台统一的开发区管理条例，可以说开发区的存在名不在言不顺。而且，在实际运行中，常常出现有关开发区地方法规和部门法规冲突的问题。由于缺乏法律的支撑，开发区的行政主体地位长期缺失，管理权限一直不能明确，甚至增加了开发区管理体制的不稳定性。长寿经开区自成立以来，同样也不得不面临这个法律地位问题，固然目前长寿经开区管委会被地方政府以文件的形式定义为政府的派出机构，但派出机构有别于派出机关，仍然不能获得审批、执法等领域的主体资格。
②功能定位不准确。
随着长寿经开区规模的扩张，入驻企业逐渐增多，企业职工也成倍增长，他们的社会保险、医疗保险等社会事务管理的工作量非常庞大。本着为企业服务的原则，开发区管委会不得不承担大量的社会管理和服务职能。集行政、经济和社会事务于一身的长寿经开区管委会，无法集中精力搞经济建设，常常要分出大量的时间、人力和物力去开展社会事务工作，经济职能极大地削弱，这与最初长寿经开区全力搞经济的初衷有悖。因此，功能定位的不准确，导致长寿经开区的职能被迫越位，机构设置增加，一定程度上阻碍了长寿经开区的发展。
③职能定位不清。
一是管委会和开发区公司的政企职责未理清。长寿经开区虽然采用的是管委会协调，公司化运作的工作模式，并且还是两套人马，但是事实上开发公司并不能实现自主经营，这与开发公司的国有性质有关。在开发公司日常的投资融资和基础建设中，不能完全按照市场化的方式运作，仍然带有浓厚的行政色彩。
二是职能转变不迅速，造成错位、缺位的现象。一方面在为企业服务过程中，长期以来的重审批、轻监管和重管理、轻服务的观念仍未转变，管委会过多的精力放在了行政审批和社会管理上，而忽视了事中和事后的监管，忽视了给企业提供的公共服务；另一方面长寿经开区主要依靠行政手段管理经济社会事务，不注重市场机制的健全和中介服务机构的健全，对企业的服务效果不理想。
④内部管理未理顺。
一是内设机构职责划分不明确。一方面尽管在《重庆市机构编制委员会关于印发长寿经济技术开发区管理委员会机构编制方案的通知》（渝编〔2012〕15 号）文件中，已对各内设机构的职能职责进行了划分，但是毕竟这种职责划分只是指导性的，具体运行中往往出现了文件上没有规定的，即所谓的管理空白,此时，内设机构之间就可能出现互相推诿、踢皮球的现象，降低了办事效率。另一方面，虽然各部门分工明确，职责更加细化，但是实际运行中却出现了职能交叉和多头管理的问题，导致的结果是行使权力的时候，大家都管，而承担责任的时候，都相互推诿，无人管，这也在一定的程度上降低了行政效率。二是内部管理制度不够完善，尤其表现在绩效考核等人事制度方面。现有的考核机制未能真正发挥到激励与惩戒的作用，还不能真正实现干部能上能下、职工能进能出的用人方式，特别是近年来随着长寿经开区的转型升级，对规划、建设、经济等方面的专业人才需求增加，更需要完善人才引进和培养机制。
⑤改革创新能力不够。
随着国家宏观政策的不断调控，开发区享有的特殊政策、经济管理权限不断弱化，长寿经开区的竞争优势逐渐丧失，这给招商引资、融资等工作带来了诸多新问题。这些都与长寿经开区自身缺乏改革创新精神有关。一方面受传统行政体制影响，以及经济利益和观念的驱动，开发区的管理体制改革产生了路径依赖，以前相对独立、自主、灵活、高效的体制优势在不断丧失，有回归传统管理体制的趋势。另一方面融资渠道单一，基础设施建设和安全环保投入不够，对人才、优秀企业的引进吸引力不够，开发区的自身造血功能差，发展受制于国家和地方政策。
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