法律视觉下的收容教育
随着2003年8月1日《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，该办法中所确定的收容遣送制度也随之取消。大学生孙志刚的非正常死亡，一时间，民怨鼎沸，使早已臭名昭著的收容遣送制度终于成了过街老鼠。而在打鼠的过程中，媒体的介入，三位法学博士和五名法学专家的上书，都起到了积极的推动作用。据称“（收容遣送）引起了司法制度的混乱，不利于维护公民的人身权利，扩大了打击面，加深了社会矛盾，已成为法治建设的桎梏，应予以取消。”但是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》中第一条却是这样规定的：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。”从该条文，我们只能看出该办法的制定时的目的是多么善良和冠冕堂皇！完全是为了救济、教育和安置社会的弱势群体，是为秩序和安定团结嘛。又怎么会法治建设的桎梏，应予取消呢？至少表面上良好的立法目的，却导致在执行的实践中南辕北辙呢？这是应该引起人们深思的！无论如何，这个办法总算是被明智的领导层废止了，亡羊补牢，虽然有些晚，生命的代价过于大。与此类似，且与收容遣送制度相比，更违法和更不人道的，并长期为学者和有良知的司法、执法人员诟病的劳动教养制度，却没有被宣布废止，迄今还在实际中运用得不亦乐乎。尽管如此，反对的声音微弱却一直不曾停止。而另一种制度——————收容教育，反对的人却极少，甚至很多人都闻所未闻，连专家学者可能都未曾听说过。何谓收容教育，根据中华人民共和国国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（1993年9月4日国务院令第127号发布）第2条：“本办法所称收容教育办法，是指对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制措施。”一、收容教育的法律性质。收容教育与收容教养、劳动教养并列，因此有近似的地方而又有所区别。收容教养制度是根据《中华人民共和国刑法》第17条以及《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第38条“未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或其他监护人严加管教，必要的时候，也可以由政府依法收容教养”而设立的。其对象是未成年人。劳动教养是指“国家劳动教养机关依照劳动教养法规的规定，对违反治安管理，屡教不改，或者有轻微违法的犯罪行为，不够或者不需要给予刑罚处罚，而又符合劳动教养条件，采取限制自由，进行强制性教育改造的最高最重的治安行政处罚措施。”（1）对象较为复杂，即包括了《国务院关于转发公安部制定的劳动教养试行办法的通知》（1982年1月21日国务院发布）第9条和10条限定的对象，又包括了《国务院关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》（1980年2月29日国务院发布）第1条的对象“对有轻微违法犯罪行为，尚不够刑事处罚需要进行强制劳动的人，一律送劳动教养。”劳动教养的性质，属于行政处罚还是行政强制措施呢？曾经有过争论，《行政处罚法》中采取回避的态度。国务院在《中国的人权状况白皮书》中明确解释为行政处罚。至于收容教育，其收容教育的对象是卖淫嫖娼人员，至于参与卖淫活动的引诱、强迫、容留、介绍、组织卖淫的人员是否归属其中，此办法未明确列入，也未见明确的解释。此前的地方规范性文件中倒有，如《大同市收容教育卖淫嫖娼人员暂行规定》中列入了其他类型的与卖淫嫖娼相关联的人员。对于收容教育的法律性质，《卖淫嫖娼人员收容教育办法》认为是行政强制措施。笔者却认为应该认定为行政处罚。其主要的理由。第一，与劳动教养比较，两者有极大的近似性。1982年，公安部〈〈劳动教养试行办法〉〉中指出，劳动教养对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施。而收容教育的方针是实行教育、感化、挽救的方针，是对收容的人员进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制措施。两者的目的和途径以及对被教育对象的实际效果而言，没有什么差别。我国长期以来，将劳改人员和劳教人员并列，对两者而言，无论是同一种的“监狱”式的羁押、管理模式，还是期满释放后的待遇，在观念上和实际上，少有差别。收容教育与劳教又基本是一个模式。如果劳动教养被明确为行政处罚，那么，收容教育当然也可以划入行政处罚的行列。即使，当初制定该办法时认为是行政强制措施，也不能否认这一点，当时的行政法理论上还未将其准确定性罢了。第二，行政强制措施，很重要的特点之一是，临时性，即中间性而非终局性，通常的扣押、查封、冻结就是行政强制措施；另一个特点，非处分性，一般是限制权利而非处分权利。收容教育，对公民的人身自由的限制长达六个月至两年，不具备临时性，也并不是非处分性。行政处罚的本质，是合法地使违法人的权益受到损失，直接的目的是通过处罚造成违法者精神、自由和经济、利益受到损害或限制的后果，以促使其改正。收容教育的目的和手段，完全符合行政处罚的本质。
二、实行收容教育的所谓法律依据制定《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的所谓法律依据是“根据《全国人民代表大会常务委员会关于严惩卖淫嫖娼的决定》，制定本办法。”而全国人民代表大会常务委员会所制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》（1991年9月4日主席令第51号公布）的第4条1款中规定“对卖淫嫖娼的，依照治安管理处罚条例第三十条的规定处罚。” 第4条第2款规定“对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”但是，于1994年经过全国人大常委会修正的《治安管理处罚条例》中第30条1款明确规定的是“严禁卖淫、嫖宿暗娼以及介绍或者容留卖淫、嫖宿暗娼，违者处15日以下拘留、警告、责令具结悔过或者依照规定实行劳动教养，可以并处5000元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”由此，显然在立法主体同为全国人大常委会，就同一惩治对象—————卖淫嫖娼人员，所制定的《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《治安管理处罚条例》的法律效力处于同一位阶，因此按照后法优于前法的基本法理，可以得出下列结论：对卖淫嫖娼人员的惩治，应该依照《治安管理处罚条例》的规定来处理；处理的方式只能是拘留、警告、责令具结悔过、劳动教养、罚款等其中之一种或一种与罚款并罚。《治安管理处罚条例》的处理方式并不包括收容教育，而不论收容教育属于行政处罚或行政强制措施。因此，可以得出收容教育已经被依法废止的结论。如果有人一定要说《关于严禁卖淫嫖娼的决定》中不是还白纸黑字地写着“对卖淫嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。”吗？不错，形式上是存在，但是从实际来看，法律效力已经丧失，从实质上讲，该具体规定已经作了修正。最方便的一个例证就是《治安管理处罚条例》，其中第30条2款中不是仍然规定“嫖宿不满14岁幼女的，依照刑法第一百三十九条规定，以强奸罪论处。”这个以强奸罪论处，就没有法律效力。我想今天的司法机关不会对嫖宿不满14岁幼女的被告人，以强奸罪论处吧。原因显而易见，新《刑法》已经对嫖宿不满14岁幼女的犯罪行为，不是规定为强奸罪而是嫖宿幼女罪。虽然国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》将收容教育认定为行政强制措施，我们权且承认其为行政强制措施。《卖淫嫖娼人员收容教育办法》以及相关的文字规定和执法的现实都显示：既为行政强制措施，限制卖淫嫖娼人员的人身自由，确实无庸质疑。那么，依照2000年颁布的《中华人民共和国立法法》第8条，下列事项只能制定法律：