空编使用管理的政策取向及其信息化管理模式研究
[摘 要] 本文从政策取向的角度，阐述了空编使用管理制度出台的背景，分析了空编使用管理对加强机构编制管理、控制机构编制增长的重要性和必要性，并结合吉林省空编使用管理的实际，深入剖析了目前空编使用信息化管理模式存在的问题，在此基础上，提出了一套完善的空编使用管理信息系统解决方案，希冀为进一步提高机构编制管理水平提供参考。
下载论文网 [关键词] 空编使用管理；机构编制；事业单位分类改革；信息化管理模式 doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 — 0194 . 2012 . 22. 028 [中图分类号] F272.7 [文献标识码] A [文章编号] 1673 — 0194（2012）22— 0050— 02 1 空编使用管理制度出台的背景 机构编制部门作为负责行政管理体制改革和机构编制管理的职能部门，肩负着改进和优化配置党的执政资源的重任。
2009年政府机构改革后，大部分省份的机构编制部门不再与原人事厅合署办公，独立运行。
这表明党和国家对编制工作的重视，也体现出编制工作的地位越来越重要，责任越来越大。
近年来，编制管理逐步规范，经过几轮机构改革，取得了一些成效，但仍无法摆脱“改革—精简—膨胀—再改革—再精简—再膨胀”的怪圈。
为此，国家相继出台了多个文件，提出要加强机构编制管理，包括控制机构编制增长，严格执行机构编制审批制度，坚决按照规定的领导职数配备干部等。
但是，有令不行、有禁不止的现象仍然存在，机构编制不断膨胀，究其原因是机构编制管理制度还不够健全，缺乏有效的监管措施。
空编使用管理是新时期下，机构编制部门为加强管理而采取的一项创新型的重要举措，明确了空编标准及使用条件、空编使用审核程序及所需要件等事项，统一了空编使用的审批流程和空编使用函样式，对于进一步提高编制管理质量和使用效益具有十分重要的意义。
2 空编使用管理的重要性与必要性 2.1 实行空编使用管理，是发挥机构编制职能的内在要求 在社会主义市场经济条件下，地方政府逐渐掌握了一定程度的财政权和人事权，同时，为了完成政策性安置任务，缓解就业压力，发生了实有人员大于经审批的编制额现象，超编进人等问题随之产生。
这些问题给政府财政带来了巨大压力，大部分财政收入用于支付行政事业单位的人头费，用于经济社会建设的经费愈发有限，制约了经济社会的发展。
机构编制是重要的执政资源，机构编制的规范管理和合理配置，关系到要经济社会发展的大局。
只有坚持适度空编运行，规范空编使用管理，才能立足经济社会发展的客观需要，在严格控制总量的前提下，盘活用好现有编制资源，及时解决制约发展和民生领域涉及机构编制工作的热点、难点问题，不断提升机构编制工作服务中心工作的能力和水平，实现“促发展、降成本、调结构、保需求”，切实搞好编制服务保障，充分发挥职能作用。
2.2 实行空编使用管理，是编制实名制管理的要求 2009年中组部、中央编办等四部门联合下发了《关于加快推进机构编制实名制管理工作的通知》，对新时期加强机构编制实名制管理提出了更高的要求。
从宏观上看，编制实名制是为了控制机构编制和实有人员膨胀、落实机构编制管理方针政策而采取的一种管理方法。
要实现编制实名制，必须建立编办、组织、人社、财政的业务联动机制。
空编使用管理办法明确了空编使用管理程序，编制部门给单位批复空编使用函，人事部门按照空编计划招录人员，财政部门核拨人员工资。
空编使用管理通过进一步完善人事编制审批制度，确保了人事编制一经调动，工资关系也随之及时掉转，加强了编办、组织、人社、财政的联动机制，提高了编制资源使用的科学性，切实地节省了财政开支，减少了政府运行成本。
2.3 实行空编使用管理，是事业单位分类改革的重要制度保障 分类推进事业单位改革，是推进政府职能转变、建设服务型政府的重要举措，是提高事业单位公益服务水平、加快各项社会事业发展的客观要求。
改革的难点问题主要是改革的成本问题，成本不仅仅是财政成本，还包括社会成本。
这次改革的总体目标是到2020年建成中国特色公益服务体系，中央提出了“以人为本”的改革理念。
人员关系到社会的和谐稳定，由于改革历时长，如果没有规范的人员管理制度，就会出现现有问题还没解决，新的问题又源源不断的情况，改革必然阻力重重。
在这样一个历史时期，提出空编使用管理办法，建立空编使用审批制度，在办理空余编制审批时，明确承办人、审核人、签发人的责任并履行相关签字手续，有利于改革前后的政策衔接、降低改革成本，形成编制使用的正确导向，防止滥用编制、违规操作、突击进人，确保分类推进事业单位改革顺利进行。
3 空编使用的信息化管理模式研究 3.1 存在的问题 从目前空编使用管理制度推行情况看，管理上已经比较成熟，其在机构编制管理工作中发挥的作用也已逐步体现，但在信息化管理方面，尚未形成完善的空编使用管理体系，只是在单位办理人员落编手续时，在机构编制信息U盘中提交空编使用函的扫描件，作为证明材料审核备案入库。
这种管理模式存在3方面的问题：①空编函的批复过程随意性大，确认是否有空编还是采用人工查数、再给单位批复空编使用函的传统管理模式，难免会出现实际已无空编、却批复同意的问题；②没有形成独立完整的编制部门批复给每个单位的空编使用函档案库，无法按地区、按单位、按时间查询统计批复的同意使用空编数，不利于管理空编使用情况；③在人员信息入库审核过程中缺少对空编使用函真伪验证环节，只是单方面由单位提供空编使用函的扫描件，然后由人工验证所提供的空编使用函是否为编制部门所批复，没有形成空编使用函与机构和人员的关联验证管理体系，有悖于信息化管理提高工作效率的理念。
3.2 对策选择 为有效解决上述3个问题，需进一步完善空编使用的信息化管理模式，依托吉林省编制人事财政综合管理平台，建立全方位、多层次的行政事业单位空编使用管理信息系统，利用信息化手段，严控超编（超结构）进人、超职数配备领导干部、逆向调动等现象发生，规范空编使用管理。
用户可以自行定制空编使用函的模板样式，由系统根据信息平台数据查验是否有空编，并依据单位上报的年度用人计划，自动生成空编使用函，形成完整的空编使用函验证批复系统。
为每个单位单独建立空编使用函管理台账，按照“谁管理、谁维护、谁负责”的原则，由各级编办在批复空编使用函后，将空编使用函的名称、文号、批准时间、同意使用空编的类型和数额以及扫描件等信息录入信息平台，变过去的由管理对象被动提供，为管理主体主动服务，逐步形成空编使用函档案库，实现按地区、按机构管理备案编制部门批复的空编使用函。
建立空编使用函档案与人员信息审核入库的关联验证系统，在人员新进和调动信息审核过程中加入空编使用函登记控制节点，空编使用函档案建立后，单位利用机构编制信息U盘呈报人员变化信息时，不再需要提供空编使用函的电子版，只需在人员信息中的“空编使用函号”字段中填写所使用空编函的文号即可，在初审环节系统会根据文号自动验证是否其已经在空编使用函档案中，不仅解决了空编使用函真伪验证的问题，而且实现了空编使用函与机构和人员的双向绑定，规范了空编使用的信息化管理模式，为事业单位分类改革期间严格执行调转人员使用空编管理提供保障。
在新形势下，机构编制部门应积极探索机构编制与组织、人社、财政部门约束机制的具体形式，加强机构编制规范化、制度化和法制化建设，推广行之有效的管理办法和经验，同时，也要不断研究切合于管理实际的信息化管理模式，形成机构编制管理与信息化建设互动的良性格局。