试论财政决算草案审计的价值定位和审计目标
审计机关自1983年成立以来，财政审计工作根据《审计法》的规定，主要是对本级财政预算执行情况和对下级财政决算进行审计。对本级财政决算草案进行审计，则是修订后的《预算法》赋予国家审计机关一项新的审计职责。新《预算法》第七十七条规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。目前，财政决算草案审计总体上还处于试点、探索阶段，理论研究也十分薄弱，还没有形成成熟的制度和模式，需要我们通过不断实践来探索经验。本文选取财政决算草案审计的价值定位和审计目标进行研究，旨在解决实际工作中财政决算草案审计是什么、为何审等迫切需要解决的问题，以期对这项工作的逐步完善起到助推作用。 一、财政决算草案审计的价值定位 财政决算草案是每一预算年度结束后，由各级财政部门或预算单位依据国家法律法规编制的、未经法定程序批准的、反映各级政府或部门年度预算收支执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。它包括财政总决算草案和部门决算草案两个层次，其中：部门决算草案是财政总决算的重要组成部分，是对财政总决算报表中有关预算支出执行结果的明细反映。相应地，财政决算草案审计也有两个层次之分，第一层涵义仅仅指国家审计机关过去一直探索、试点的部门决算草案审计（审签）制度。还有一层涵义是指对财政总决算草案进行审计，它是审计机关对反映各级政府预算执行结果的决算报告在本文由收集整理报经人大及其常委会审议前进行审查，并发表审计意见的一种行为。本文所称的财政决算草案审计是指对财政总决算草案审计，其价值定位可以概括为以下三个方面： （一）财政决算草案审计属于鉴证审计的范畴 它是审计机关依据《审计法》、《预算法》等法律法规对反映预算执行结果的政府年度会计报告进行审计，其目的在于评价财政决算草案所披露信息的真实性、完整性和公允性，为财政决算的使用者提供某种层度的信息质量保证。 （二）财政决算草案审计属于预算执行审计的一个延伸 这是因为财政决算草案虽然是预算执行的结果，但它尚未得到法定机关和法定程序的批准，因此，性质上仍然属于预算执行过程。从年初批准预算，到年中执行预算，再到年末编制决算草案，这个期间都叫预算执行。预算执行和决算草案是整个预算执行过程的两个不同阶段，预算执行是编制决算草案的基础和依据，决算草案是预算执行的体现和结果。因此，财政决算草案审计与预算执行审计属于同一个审计范畴，是同一事物的不同表述。当然，与预算执行审计相比，财政决算草案审计也有其自身的特点，如在价值理性上，财政决算草案审计侧重于满足人大及其常委会有效履行法定职责的政治需求，为界定、解除和强化行政部门的公共受托责任提供依据；在工具理性上，财政决算草案审计侧重于提供独立的签证服务，从总体上对财政决算草案的信息质量发表专业意见。 （三）财政决算草案审计属于财政审计大格局的重要组成部分 编制财政决算草案，是预算管理的一个必要环节，因而对财政决算草案审计属于财政审计大格局的重要组成部分。2009年，国家审计署在财政审计一体化理念的基础上，进一步提出构建财政审计大格局。它以系统论为指导，科学规划和系统整合审计计划、审计内容、审计结果等。根据这一价值定位，开展财政决算草案审计要自觉遵循财政审计大格局的指导思想和工作思路，如要从完整的财政范围出发，在同一审计机关内部以及不同层级审计机关之间，对审计目标、审计方案、现场审计组织实施等进行统筹协调。 二、财政决算草案审计的审计目标 （一）影响财政决算草案审计目标的主要因素 1、党委、政府对国家审计工作的新要求 围绕党委、政府工作中心开展审计工作，是国家审计的基本方针。党的十八届三中全会不仅对全面深化改革作出战略部署，而且要求加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，开展领导干部自然资源资产离任审计。党的十八届四中全会从依法治国的高度对审计监督定位、审计监督权力依法行使、审计机关独立性等提出了要求。2014年国务院印发的《关于加强审计工作的意见》赋予审计机关新的任务和使命，要求实现审计监督全覆盖、推进审计职业化等。党委、政府对国家审计工作提出的新要求，使审计的宏观环境发生了较大的变化，这种变化又必将对包括财政决算草案审计在内的审计工作产生重大影响。它为开展财政决算草案审计提供了前进方向和根本遵循，因而也是确定审计目标的重要依据。 2、财税体制改革的新进展 推动国家治理完善，是国家审计在新形势下的价值定位，而财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制能够为优化资源配置、实现国家长治久安提供制度保障，因此，推动并服务财税体制改革是国家审计实现其新的价值定位的重要方式。党的十八届三中全会部署了新时期深化财税体制改革的蓝图，即改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度。2014年6月30日，中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确了深化财税体制改革的思路原则、主要任务和时间安排，要求改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任，建立统一完整、公开透明、可持续的现代财政制度。2014年10月18日，国务院出台的《关于深化预算管理制度改革的决定》，就如何深化预算管理制度改革提出了许多具体措施。财政决算草案不仅是年度财政预算收支执行结果的反映，也是现行财税体制弊端的综合体现。因此，开展财政决算草案审计，可以综合揭示现行财税体制的弊端并分析原因、提出建议，实现财政决算草案审计与财税体制改革的良性互动，从而推动财税体制改革的深化。