国外城镇用地扩张的控制
摘要： 以英美为例，对国外城镇用地扩张控制的动机和措施进行了探讨。国外城镇用地扩张控制的动机主要体现在五个方面：减少交通堵塞、降低环境污染、保护城郊农地、保护社区现有的生活方式、防止中心城区继续衰退。国外城镇用地扩张控制的政策措施主要包括：城镇规划制度、农地区划政策、土地开发许可制度、土地供给计划、公众参与、税收政策、公共资本投资、转移土地开发权。
随着社会经济的发展，城镇化进程的推进，城镇用地会不断地向外扩张。但是，城镇用地扩张又会对社会经济发展带来负面的影响，为了克服此影响，各个国家和地区都不同程度地对城镇用地扩张进行控制。西方发达国家在其城镇化过程中，十分重视对资源、环境的保护，对城镇用地扩张采取了一系列的政策措施，并收到了较大的成效。借鉴国外城镇用地扩张控制的经验，对推进我国城镇用地的有序扩张，确保城乡社会经济的协调、持续发展，具有积极的作用。
城镇用地扩张控制通常被认为是对城镇用地的扩张数量、扩张时机、扩张区位和扩张性质的控制。国外城镇用地扩张控制产生于20世纪20年代，但是到20世纪60年代末期才得到社会各方的普遍关注，并广泛实施。二次世界大战以后，西方资本主义国家普遍出现了城镇郊区化的浪潮，城镇用地规模飞速增长，由此而产生了一系列的生态环境和社会经济问题。另一方面，随着郊区化的不断推进和城镇用地的不断扩张，人们的发展观念也在发生改变，环境意识不断增强。在这种背景下，城镇用地扩张控制不仅成为了理论研究的热点，而且在实践中被广泛实施。自20世纪60年代末期以来，美国已经有成百上千的城镇制定了城镇用地扩张控制计划。由于各个城镇的情况不同，制定用地扩张控制计划的动机自然有所差异。概括起来，国外城镇用地扩张控制的动机主要包括：
1.1 减少交通堵塞。
在美国，居民拥有小汽车比拥有住房更普遍。2000年，美国约67%的家庭拥有住房，近90%的家庭拥有一辆或多辆汽车。所以，城镇用地扩张是单一的模式——小汽车依赖型扩张，即在城镇用地扩张过程中，所有的开发项目都是围绕小汽车出行来设计的。其结果就是：居民从家庭到工作单位、到购物中心、到学校、到儿童活动中心都要驱车前往，汽车里程增加，交通拥挤严重。在1980～1997年间，全美的汽车总里程数增加了68%；在1982～1996年间，居民驾车外出延误的次数增加了150%[1]；在1991～1996年间，道路交通事故增加了60%，每年平均有28000人死于道路交通[2]。不断增长的交通堵塞是城镇用地扩张的社会成本之一，所以减少交通堵塞是美国城镇用地扩张控制的动机之一。
1.2 降低环境污染。
随着汽车里程数的增加，能源消耗量逐渐上升。美国人口不到世界人口的5%，但消耗了世界1/3的交通能源[2]。据美国能源局预测，到2020年交通能源消耗量将上升40%，其中2/3的石油依赖于海外市场[1]。大量的汽车能源消耗，对大气环境构成了极大的威胁。尽管自1970年以来，美国实施了清洁空气法案，采用了更加清洁的发动机，汽车尾气排放量有所下降，但是汽车尾气仍然是首要的空气污染源。因此，降低环境污染是美国城镇用地扩张控制的动机之二。
1.3 保护城郊农地。
随着城镇化水平的提高，农地非农化趋势是不可避免的，但问题就在于相对于农村人口减少而言，耕地减少的速度更快，或者说，相对于城镇人口增长而言，城镇用地扩张速度过快。这是世界各国在城镇化过程中普遍存在的问题。美国从1950～1990年，城市用地面积由538720km2增加到1515150km2，城市人口由8400万人上升到19300万人；城市人口增长了128%，而城市用地增长了181%；到90年代，美国城市扩张所导致的农地面积减少的速度是城市人口增长速度的2倍[3]。美国城市扩张导致农地大量、快速流失，已被郊区居民、内城发展倡导者、环境学者及保护组织、州及联邦政府所重视。全国资源保护委员会（NRDC）认为，美国现在城市扩张每小时要消耗大约146hm2的农地；农场主联合会（AFT）声称，美国每年有16万hm2优质农地被城市扩张所吞噬，即优质农地大约以每小时18.4hm2的速度较少[1]。由此可以看出，保护城郊农地是美国城镇用地扩张控制的动机之三。
1.4 保护社区现有的生活方式。
人们从大城市中心区向郊区迁移的原因之一，就是为了远离喧嚣的城市，享受郊区开阔的空间和清新的空气。据美国人口普查资料显示，从1970年美国郊区人口数量及其增长速度超过了中心城区以来，美国已经成为一个郊区国家；到1980年，郊区居民已到达了10200万人，中心城区居民则为6800万人，郊区居民与中心城区居民之比为3:2[4]。随着外迁人口的不断增加，郊区的环境也在逐渐发生改变，如建筑密度不断提高，绿地、空间逐渐缩减。因此，现已迁入郊区的人们为了保护他们现有的生活方式和社区氛围，就会联合起来一致反对人口向该社区进一步迁入，当地政府为了得到选民的支持，自然会采取措施控制城镇人口郊区化和城镇用地向外扩张。譬如，位于纽约州罗克兰县的拉马波镇，是纽约市的一个卫星城镇。在20世纪60年代，该镇担心现有的生活方式会被郊区化浪潮所吞没，就出台了一个分区条例，以控制纽约市区人口进一步向该镇迁移[5]，从而达到控制该镇用地扩张的目的。
在欧美一些发达国家，郊区化运动往往导致中心城区的逐渐衰退。以美国为例，中等白人阶层从城市中心向外迁移以寻求更好的学校及更安全邻居的现象在60～70年代就很普遍，目前这种现象还在继续。1998年，在全美所有都市地区，约55%的贫困居民居住在城市中心区。2000年，美国86%的黑人居住在都市地区，近2/3的黑人住在城市中心[1]。在人口郊区化的带动下和城乡社会经济梯度的推动下，出现了产业郊区化，而且其步伐不断加快。美国波士顿中心城区制造业和批发业的就业比例在1967～1990年间下降了12.3%，即由1967年的22.8%下降到1990年的10.5%[6]。随着中心城区中、高收入阶层和产业向郊区迁移，中心城区的居民收入和资产总量就会逐渐下降，从而使中心城区的税收减少。由于地方财政收入是社区基础设施和公共服务设施建设的主要资金来源，中心城区税收的减少就意味着该区基础设施和公共服务设施投资降低；而中心城区的基础设施和公共服务设施得不到更新改造，中心城区对私人资本的吸引力就会降低，人口郊区化和产业郊区化就会进一步加剧，从而使中心城区更趋衰落。如果没有外力的干预，这一恶性循环就不会改变。因此，防止中心城区继续衰退是美国城镇用地扩张控制的动机之五。
城镇土地利用必须服从城镇规划，早已成为世界各国的共识。因此，编制合理的城镇规划是世界各国控制城镇用地盲目扩张的首要措施。由于各个国家的情况不同，城镇规划既有相同的地方，也有不同的地方。相同点就是：各国一般都将城镇土地按其利用目的划分为若干区域，并对每个区域的用途、建筑容积率、建筑密度、建筑物高度等加以规定。不同点难以计数，这里仅以美国和英国为例加以说明。
（1）重视大都市区规划。美国大都市区规划产生于20世纪20年代，其主要原因是汽车拥有量大幅度增长以及由此出现的城市郊区化现象。在20世纪60年代，联邦政府对高速公路、城市公共交通和环境工程的拨款量大幅增加。但是，要想得到联邦政府的拨款，申请者就必须证明他们的申请与区域规划是一致的。例如，1962年的《联邦高速公路法案》和1964年的《城市公共交通法案》都把区域规划作为拨款的一种要求，还有很多法案为制定区域规划提供资金。为了满足区域规划的要求，先后出现了三种组织[5,7]：一是区域规划机构，其中最著名的是纽约大都市区的区域规划协会（RPA），其规划完全是在私人赞助下完成的，它没有权力进行实施工作，主要作用就是提供有关建议；二是公共权力机构，这一组织通常由州立法机关设立，有确定的任务，拥有部分政府权力，其中最早成立的是纽约和新泽西港务局，它主要是协调这两个州在桥梁、隧道、机场、港口设施及公共交通规划建设等方面发挥积极的作用；三是市级政府合作组织即政府联合会（Councils of Government），目前，全美大约有450个政府联合会，它已成为美国大都市区规划中占主导地位的机构，其中明尼苏达州立法机构设立的大都市区规划委员会（MPC）是成立较早、规模较大的联合政府，它在污水处理、固体废弃物处理、开阔空间保护、公共设施建设等方面发挥积极的作用，有效地控制了城市用地无序扩张。
（2）设定城市发展边界。为了有效控制城市用地无限向外扩张，英美两国都设定了城市发展边界（UGB）。英国在大城市外围都设有绿化带，该绿化带既受到法律的保护，又有公众和舆论的支持，所以它成了大城市发展的最终边界。在这种情况下，大城市产业结构调整和人口增加所导致的用地需求，就只能通过城市再开发和卫星城镇建设来满足[5,8]。美国城市的UGB与英国城市的绿化带不同的是，前者是弹性的，它可以随着社会经济发展的需要向外移动，而后者是固定的，只不过美国UGB的变动更具有科学性和严肃性，不是随意的。美国俄勒冈州波特兰市的地方政府机构——Metro委员会，是全美唯一一个通过直接选举产生的区域性委员会，负有具体的土地利用和交通规划的责任，并拥有确保规划实施的法定权力。Metro委员会目前的管理区域包括24个城区以及构成波特兰市大都市区的3个县的城市化区域。它的一个主要职责是设定并管理UGB。州法律要求Metro确保UGB内的土地能够满足该区20年的就业和住宅用地需求，以促进UGB内城市土地的高效利用，保护边界外的农场和林地。为了达到这一目的，Metro委员会于20世纪90年代初基于GIS技术建立了一个完整的空地存量库和建设用地存量库，只有当现有边界内空地存量库的土地不能满足社会经济发展所产生的就业和住宅用地需求时，Metro委员会才会考虑扩大UGB，而且扩大UGB的过程是十分复杂的。该区的UGB是1979年设定的，1998年Metro委员会根据用地需求的变化对当初的UGB进行了一次调整[3,5,7]。