国家审计服务国家治理：功能体系和实现路径
国家审计是国家治理中的一项重要制度安排，我国十分重视国家审计在推进官员问责、维护国家经济安全、提升政府效能、增强政府透明度及防治腐败等方面的治理作用。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，国家审计是国家治理制度安排的重要组成部分，是提升国家治理能力的重要举措。在国际上，世界审计组织也很强调国家审计服务国家治理的功能，如《世界审计组织战略规划（2011—2016）》要求各国最高审计机关增强在推动完善政府治理方面的作用；世界审计组织第21届大会通过的《北京宣言》明确提出，促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标。自2011年以来，学界开始出现较多关于国家审计与国家治理的探讨，如蔡春、朱荣、蔡利在对现代国家治理的主要机制进行分析的基础上，从创新国家审计对象载体、大力推行绩效审计、实施权力导向审计模式等方面提出了国家审计服务国家治理的路径；谭劲松、宋顺林以审计的监督、评价和鉴证职能为切入点，从监督责任、评价效率、提高透明度和促进民主法治等方面探讨了国家审计参与国家治理的路径；廖义刚、陈汉文以福山的国家构建理论为研究基础，对国家治理与国家审计的互动关系进行了分析等。本文在分析国家审计服务国家治理的历史性和必然性的基础上，提出了国家审计服务国家治理的功能框架体系，探讨了国家审计服务国家治理的实现路径。 一、国家审计服务国家治理的历史性和必然性 （一）国家审计服务国家治理的历史性 国家审计治理功能是审计原本就有的功能还是后来产生的新功能，是一个比较重要的命题。回顾我国国家审计的发展历程，最早可以追溯到西周时期由宰夫执行的实地稽察审计。当时宰夫的职责是对官员权力行使情况进行监察，以促进官员严格守法、执行朝法。发展到三国两晋南北朝时期，产生了专职的审计机构比部。比部的基本职责是对官员的财务收支情况进行审计，比部的出现掀起了国家审计作为独立机构参与国家治理的新阶段。在审计产生的相当长一段时期内，审计是国家监督官员、监督权力本文由收集整理使用情况的一种手段，其本质也是推动国家实现良好的治理，但只是作为君王维护其地位、权力和国家有序运转的一种手段而存在的，体现以政府单方面意志为主导。在社会主义中国，国家审计的作用是为了推动良好治理的实现，但治理的内涵与过去相比发生了变化，是以维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为目标，以平衡、协调社会各方利益主体的关系为导向。可见，国家审计从产生开始就是为实现国家治理而服务的，只是那时治理的概念没有明确提出，而且治理的内涵也与现代不同。国家审计的治理功能在审计产生之初就有，只是由于认识上的局限性，没有鲜明地提出而已。随着治理重要性的凸显，国家审计作为实现良好国家治理的一种重要手段，审计治理功能才逐渐被人们所认识和接受。 （二）国家审计服，务国家治理的必然性 按照受托经济责任观这一审计学说，审计是随着受托经济责任的产生而产生的，并随着受托经济责任的发展而发展的。国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立，其首要或根本目标就是促进政府公共受托经济责任的切实有效履行。随着社会政治、经济的发展，公共受托经济责任的内涵也在不断拓展。公共受托责任的内涵拓展经历了受托财务责任、受托管理责任和受托社会责任三个阶段。在受托财务责任阶段，委托人关注公共资源的使用是否遵循立法程序，在财务方面是否遵循合法性和合规性，这个阶段的国家审计以经济监督为主，审计目标包括合法性、合规性和真实性。在受托管理责任阶段，委托人不仅关注财务方面的合法性和合规性的基本要求，更关注公共资源使用的绩效性，国家审计以经济控制为主，审计目标转变为经济性、效率性和效果性。在受托社会责任阶段，委托人更多地关注经济社会的可持续发展、政府绩效、政府法治水平、民主政治程度、国家经济安全等国家治理问题，国家审计以参与国家治理为主，审计目标转变为推动国家善治的实现。国家审计作为促进政府全面有效履行公共受托经济责任的一种监控机制，其功能也随着公共受托经济责任内涵的拓展而不断拓展。因此，国家审计服务国家治理是公共受托经济责任拓展的现实需要。 另外，从国家治理的内容来看，治理的核心是公共权力的科学配置和有效运行。治理框架中的决策权、执行权和监督权，需要由不同的机构或部门来实施，国家审计承担了部分监督权，拥有法律赋予下对公共财政收支进行审计的权力，本质是促进公共受托责任的有效履行。从权力运行的角度而言，国家治理需要对公权力进行制衡，以防止权力的滥用和寻租，而审计正是担当这一角色，对公权力的运行进行有效监督，从而为决策权、执行权的有效行使提供保障。因此，国家治理框架由决策系统、执行系统和监督系统三部分构成，国家审计是监督系统的重要组成部分，是内嵌于国家治理结构中的一个要素。 审计功能具有多样性的特征，当审计所作用的客体领域发生变化时，虽然审计的本质功能和基本职能不会变化，如监督、鉴证和评价，但具体的外在功能表现不断拓展和延伸。国家审计服务国家治理具有历史性和必然性，是对审计监督论、免疫系统论认识的超越和提升，是在更高层面、更宽领域对国家审计功能的一种阐释。 二、国家审计服务国家治理的功能体系构建 国家审计服务国家治理的功能是一个系统性概念，虽然当前学界从不同的领域和角度提出了国家审计服务国家治理许多方面的具体功能，如李嘉明、刘永龙认为，国家审计服务国家治理的作用主要表现在提高政府透明度、惩治腐败、维护国家安全、协助国家应对危机等方面；赵华从政府审计系统柔性的角度提出，政府审计实现国家治理效能过程效率及结果表征为显性效用的一种系统动态综合治理能力等。但目前还没有对国家审计服务国家治理的功能在进行全面梳理的基础上构建起一个完整的功能框架体系，从而对国家审计服务国家治理的功能进行综合分析和量化。基于上述考虑，本研究从制度、组织主体和具体表征三个层面，由抽象到具体、由结构到效果，对国家审计服务国家治理的功能框架体系进行构建，以为形成一个较为全面的综合衡量指标体系打下理论基础，为该领域有关实证研究提供可供借鉴的替代变量选取依据。夏春涛认为，国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。可见，国家治理有三个层面，即制度层面、执行层面和效果层面。国家审计服务国家治理的功能框架，也可以依据这一逻辑主线来进行探讨。