德国“区域管理”理论与实践及可鉴之处
[摘要]区域管理是从拟定区域的导向和构造的规划着手，并把各类型规划引向实施，进行实施管理；而区域管理自身就是一种项目的执行方法，即“项目管理”。
由于区域管理组织是建立在区域成员自愿基础上的区域组织形式，为了高效地履行区城管理的职能，要求区域管理具有固定的组织形式。
区域管理应理解为区域系统管理或区域网络管理，其组织形式关键是工作层的组建和网络化的形成。
在我国都市圈管理的实施，关键问题是如何解决都市圈管理组织的协调能力。
都市圈管理在我国的实现的政策出发点应采取渐进式，即先从项目管理着手。
为了提高都市圈组织的协调能力，建议国家给予都市圈的管理组织以计划单列的地位。
[关键词]区域规划；区域管理；实施管理；项目管理 一、导言 经济全球化加速了区域经济一体化的发展，特别在世界经济区域化和集团化发展较快的区域，国家之间的竞争实际上已转向区域之间的竞争。
在我国，大型都市圈的成型速度也正逐步加快，大都市圈之外的城市化进程中的区域化特征也愈来愈明显。
从20世纪90年代初期开始的城市群研究直到目前为止，“我国区域化发展面临的挑战依然主要是：区域经济发展难以突破单一的地域范围，长期的计划体制造成了产业布局和重大基础设施建设的缺乏统一协调以及共同进行生态建设与环境保护。
经济区域化的管理如何突破单一的地域范围、超越原有的行政管理界限是各城市面临的共同问题。
1999年和2002年我国连续两次举办长江三角洲区域发展国际研讨会也足以表明加强经济区域管理的要求已日益受到学术界、政府部门以及企业界的重视。
本文试图从德国区域管理的理论与实践中寻求值得我国借鉴的方法和经验，虽然由于德国的区域管理的实践仍处于萌芽阶段，不可能有系统的完整理论成果，但本文仍试图借鉴目前德国对区域管理理论的初步认识和实践经验，探讨我国大都市圈和经济区域化管理模式的思路。
二、区域管理的理论 (一)区域管理概念产生的时代背景条件 20世纪90年代以来，德国的区域整治和规划的背景条件发生变化，原有的规划系统面临着新的挑战，主要是：(1)由于欧盟成员国之间的边界相互开放，国家之间的竞争转为区域竞争，国家宏观调控能力被削弱，经济自由化和竞争日益激烈；(2)全球经济自由化的影响，区域利益集团能够规避非共同利益而产生的国家干预；(3)由于生态风险标准的定义在不同利益集团之间存在差距，加剧了国家生态导向的行动和市场导向的地方利益行为的冲突；(4)由于社会各方不同利益冲突调节的制约，导致公共(国家的或欧盟的)投资周期愈来愈长，而私人的投资由于新信息技术的应用和创新竞争的压力则变得愈来愈短，现行的规划行政体系被看作为发展的绊脚石。
由于上述时代背景条件的出现和所面临的挑战，德国的各级政府和区域科学理论工作者都在不断地寻找一种新的调节形式，即降低协调成本和克服现行规划行政管理不适应区域发展的滞后性，与此同时提高所有当事者的相互合作和自我调节能力。
(二)关于区域管理理论的探讨 1．区域管理的定义 在企业经济学和行政管理学中，通常把“管理(Management)”定义为计划、组织、实施控制的过程。
而把管理学方法移植到对一定地理空间范围实施调控的方法，德国区域规划学术界称之为区域管理。
这里区域范围的界定是超越城市行政区划、并按一定主题与当事人相关联的地理空间范围(不受州界和国界限制)。
为了将区域管理的对象区别于其他性质的区域，以下称之为“合作区域”。
普遍接受的“区域管理”的定义是，遵循区域目标模式(自定义的区域发展道路)以及由此导出的行动纲领，以此来构建区域发展。
也有学者把上述定义进一步扩展为，区域管理是建立在发展要素：人力资本、创新环境、网络化、同一性与合作协同基础之上，对未来区域空间的发展进行规划并通过项目实施作为区域发展的导向安排。
以上定义表明，区域管理包含两方面的构成要素：一是涉及区域管理的标准程序，即区域未来发展的目标模式和由此导出的行动纲领以及战略、措施；二是涉及实施方法，即构造区域有序的发展过程的方法。
2．区域管理的标准程序 实施管理，需要按照一定的标准程序来进行。
实施区域管理就是要着手制定“区域发展的导向、构造和调节的措施计划”，需要从区域管理的出发点来考虑，即以哪些方式或怎样才能承担区域管理的导向和构造功能。
区域管理的职能域则体现了区域管理的功能和任务，因此区域管理的导向与构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的。
当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。
区域管理的职能域可以具体化为： (1)未来发展设想和目标模式的设计：区域管理的一个中心职能是未来区域发展设想的确定，并具体化，即设计出区域未来发展的路径和目标模式，其中关键是对区域职能的确定，即区域内所有利益集团对来自区外的竞争采取的一致行动，使区域在某方面具有突出的竞争力； (2)区域的智囊：区域管理具有确定的机构，因此它是作为一个区域的智囊而服务于区域内的所有利益集团，通过它的服务可以提高一个区域空间的竞争能力； (3)区域的信息源、创新源和动力源：区域管理是通过提供信息、建议、组织并引进创新的措施和项目服务于整个区域； (4)区域的战略和资源规划的制定：即对区域内所有(有形的和无形的)资源的整合规划； (5)协调和合作：在区域规划制订和实施过程中的政策协调、网络化直到建立地方联盟； (6)冲突调解：调解区域规划制订和实施过程中的冲突是区域管理核心任务； (7)实施和执行：不仅要承担非法定规划的实施和执行任务，也要承担法定规划的实施和执行任务。
3．区域管理的实施方法 从德国规划理论中的工具意义来看，一方面区域管理是一个把各类正式的与非正式的规划引向实施的工具，即区域管理也可以狭义地理解为“实施管理”；另一方面区域管理自身就是一种实施和执行方法，即它是通过“项目管理”起作用。
在德国的规划理论中，“实施管理”是针对地方(主要是州的发展规划和规划区发展规划)的从目标条文到实施转换存在困难而创建的一种工具。
而区域管理中的实施管理则是根据正式规划中的目标和提高特定区域的竞争力而制定出的一种发展措施计划。
该类型措施计划是以措施项目和行动为导向，以突破现有的行政区划和国界为鲜明特征。
项目管理是区域管理作为工具的重要组成部分，这里的项目是以区域规划为基础的许多项目的集合而非一个孤立的项目，这是区域管理中的项目管理和其他的项目管理的关键不同点。
区域管理中的项目管理的显著特征是：(1)被开发的项目要求是具有跨行政区划和跨行业部门的；(2)区域管理的项目更着眼于跨区域的效益，也许在微观意义上并没有很高的经济效益；(3)项目无明确的行业主管部门，即管理权限模糊，对那些具有明确归属的地方项目和行业部门项目原则上不应在区域管理的考虑之列；(4)它是跨区域的、综合性的实验或模型项目。
项目管理的实现原则上按如下步骤进行： 1)研究已制定的区域规划与地方的整体规划； 2)在以上的基础上特别考虑区域和地方结构框架条件下的项目描述； 3)项目的可行性研究，包括区位分析和区位评价； 4)项目任务的确定和目标设置； 5)寻找、讨论和确定项目的承担者、项目人股与合作结构；6)确定合作的方法和时间流程图；7)确定融资模式与制订融资计划：8)确定项目法律形式；9)项目的实现；10)项目的评价和监督控制。
三、区域管理在德国的实践 以下通过三个方面来阐述区域管理在德国的实践：一是它对现行的规划体制的影响；二是对区域发展的影响；三是区域管理的组织结构特点。
(一)区域管理对德国现有的规划体制的影响 区域管理在德国现行的规划体系中对联邦州、规划区和部门专业规划的层面上产生比较明显影响，主要表现在： 1．联邦州层面 在德国的区域规划实践中，地方从法定规划条文到实施长期以来存在着转换的困难，20世纪90年代以来不少地方或区域引入了新的非法定的规划即“区域发展计划这是区域管理产生的客观原因之一。