动用处置性警力处置群体性事件的若干思考
在处置群体性事件工作中,警力和强制措施运用得当，通常能够迅速、妥善地平息事态；假若运用不当，就可能偏离上级要求和初始意图，甚至激化矛盾；很多情况下，调动大批警力、采取强力措施干预并不一定是最佳方案。坚持慎用警力、慎用强制措施的基本原则和必须动用时做到慎用与善用的有机协调，是因应社会转型期群体性事件多发形势的一项重要课题。
对各种社会公共事件予以关注和适度干预，是法律赋予警察机关的一项基本职能。在群体性事件发生过程中，派出部分民警在现场观察情况、收集信息和适度引导、干预，与通常所说的“动警”是两个概念，“动警”一般特指特定时段、特定事态下动用特定数量的处置性警力、执行重大处置任务的特殊情况。
所谓处置性警力，是指针对大规模群体性事件或发生严重事态的群体性事件，及其他社会公共事件，出动数量较多的警力对事件现场进行现场管制、驱散人群、制止违法行为、抓捕犯罪嫌疑人等的处置力量。因此，处置性警力与一般情况下赴现场了解情况、掌握现场事态、维持秩序的警力有重大区别。
处置性警力有以下特点：一是动用警力数量较多，动用后成批开进、成批投用或集中进入增援备战状态。二是任务重要，投用后要在短时间内完成现场管制、驱散人群、制止违法行为及现场抓捕违法犯罪人员等重大任务。三是措施强烈，采取强力措施对针对人而言“没得商量”，有时还要动用警械执行处置任务。动用处置性警力的社会影响很大，稍有不慎还可能激化矛盾或造成流血事件，因此有严格的适用条件和审批程序，需要专项预案规定的情形出现，报经有决定权和批准权的部门批准，按照相应规定实施，并讲究策略和战术。
群体性事件是各种社会矛盾的复杂化，在处置群体性事件中一定要慎用警力。不应出动处置性警力的情形主要有：
――违反警察职能和有关规定参与非警务活动，如政策落实不到位的征地活动、补偿纠纷未得到妥善解决的拆迁活动等。
――应当主要通过有关部门做思想疏导、政策解释、行为规劝和解决群众诉求等方式解决的人民内部矛盾及由这些矛盾引发的事态尚在控制范围之内的群体性事件，如处理集体走访及其他事态并不严重行为一般应以有关部门施以法制教育、政策解释和思想疏导为主，不应强力处置；处理因就业问题、生活保障问题、经济利益问题等引发的群体性事件时一般不直接动用警力和强制措施，以避免激化矛盾，造成群众与民警对峙或暴力妨碍执行公务事件；处置尚未发作为群体性事件的群体性纠纷不能动用处置性警力，如群众并未实施影响社会秩序的群体行为，有关部门请求动用警力“支持”、“配合”的，不能纵容其简单、片面理解“发展”理由而忽视在执行法律和政策方面可能存在的瑕疵，因此不能不经深思熟虑而批准动用警力。
应当动用警力的基本情形，是事态特别严重的各种情况，根据引发群体性事件矛盾的性质及群体成份，可以分为以下两类：
（一）发生群体特征不明显（涉事群体成员间的联系不密切、身份特征不突出）的群体性事件，如球迷骚乱、娱乐场所骚乱等治安性案件，或群体特征明显的群体性事件，如哄抢财产案件、打砸抢烧事件、黑恶势力械斗及其他严重暴力事件等。举行大型群众文化活动、体育比赛、商务交流活动等正常的集群行为，警方要提前派出警力做维护秩序工作，并且提前制定相应的应对预案，时刻注意可能出现的混乱场面，届时按预案直接投入使用，不再另行组织动用警力。但事态向严重化发展时，则应迅速调动警力增援。对突发性的暴力案件，则应迅速出动警力处置。
（二）因人民内部矛盾引起的群体性事件要着重研判事件性质、矛盾性质、事态状况、社会危害等因素。这些事件群体特征通常较明显，如同一单位员工、同一个村的村民及其他同类身份人员等。如果发生械斗、暴力冲突等严重行为的群体性事件，群体行为严重危害社会秩序的群体性事件，如长时间阻断铁路、高速公路行为（此类事件一般应在行为发生前努力阻止），应当考虑动用警力处置。但如果是因人民内部矛盾引起且相应矛盾没有明确定性的，动用警力需要慎之又慎，只要事态不是严重得难以控制，就应尽量由党委政府及其他部门做化解工作，迫不得已情况下则妥善运用强制措施予以处置。在强力干预时应注意选择好处置时机。
公安部《公安机关处置群体性治安事件规定》中规定了一些动用处置性警力的具体行为种类：
――围堵、冲击党政机关和重点要害地区、部位，破坏重要公用设施。
――进入城市中心区段非法集会、游行、示威。
――卧轨拦车，阻断高速公路、交通流量较大的省国道等交通要道。
――群体性械斗、骚乱。
――呼喊、张挂诽谤性口号、标语。
――发生打、砸、抢、烧等破坏行为。
――其他严重违法情形。
上述情形，不仅已经造成重大社会影响，有的已经产生明显社会危害，而且如若不强力干预则还可能造成更大的危害，故应当“动警”。
更多情况下，需要根据实际情况确定是否必须动用处置性警力，可依据以下标准确定，并努力做到善用：一是发生严重暴力行为并在继续进行；二是虽无暴力行为但已造成重大危害；三是如果不果断制止可能发展为更大规模事件；四是有可能很快发生严重暴力行为和严重违法行为；五是其他需要动用警力处置的情形。
在群体聚集及其他群体行为事态已经结束，依法需要抓捕部分违法犯罪人员时，虽非直接处置群体性事件，但仍与群体性事件的妥善处理有很强的联系，工作不当还可能引发群体性事件。因此要特别强调善用原则，预先制定完备的预案，以不引发矛盾的更加复杂化和激化。
是否动警，如何动警，事先确定动警需要完成的主要任务和措施，需要了解相关的依据和限制性规定。
――法律依据。动用处置性警力，是宪法和法律赋予公安机关的特有职权。相关法律主要有《人民警察法》、《戒严法》、《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》、《道路交通安全法》、《刑事诉讼法》等，今年公布的《突发事件应对法》进一步明确了公安机关处置群体性事件等社会公共事件的职权。
――行政职能依据和政策依据。中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》指出，公安机关应当“根据党委、政府的决定，在处置群体性事件时，依法采取相应的强制措施，控制局势，平息事态，恢复正常秩序；对群体性事件中违法犯罪人员以及插手群体性事件的敌对分子，依法打击处理”。这属于《人民警察法》等法律赋予警察职能的进一步明确。
――部门规章、规定依据。主要是公安部《公安机关处置群体性治安事件规定》及调动警力审批权限等其他相关规定，特别是要注意动用武警参与处置群体性事件要按照中央有关规定办理。
群体性事件现场发生或者即将发生严重违法情形的，公安机关应当根据县级以上党委政府或处置群体性事件领导小组的决定或处置群体性事件工作预案，立即出动处置性警力进入现场，并根据现场情况依法采取相应的强制性措施、使用必要的警械，尽快平息事态，恢复正常秩序，防止因警力、警械和强制措施当用不用而使事态失去控制。
――坚持慎用原则。通常情况下，处置群体性事件要坚持“教育疏导、缓解矛盾、内紧外松、依法办事”的方针，坚持“慎用警力”“慎用强制措施”原则，防止警力使用不当激化矛盾，扩大事态。
――未雨绸缪原则。为避免事态严重化造成不可避免的危害，对事态发展要有充分估计，在接报后迅速派员赴现场观察情况、收集信息和适度干预，在事件发展的同时边分析形势边备足警力，该出警时果断出警，及时控制事态。
――协调配合与妥善原则。群体性事件的处置是在党委和政府统一领导下，各部门力量积极配合，协同制止和平息事件的过程，必须从有利于社会稳定的前提出发，处理好公安机关与党委政府及其他相关部门之间的关系。要尽量依靠其他非武装力量做群众工作：（一）依靠党委、政府和有关部门做好群众工作；（二）建立处理群体性问题协调机制，积极解决群众合理性要求；（三）加强法制宣传教育，全面提高公民的法制意识。
在动用警力和使用强制措施处置群体性事件工作中，要因地制宜、实事求是地依法采取相应的强制措施，迅速、有效地控制局势，恢复正常秩序。各项处置措施讲究策略：
――一般控制策略。当群体性事件规模较大或者群众情绪激动，但事件的发展尚未危害社会治安秩序、尚未触犯刑律时，公安机关的处置重点一般以维持现场秩序、不扩大事态和便于信访、涉事部门、群众所在单位做疏导工作为主，但现场警员要密切关注事件发展情况，及时通报指挥中心，做好预防万一的准备。
――封闭控制策略。迅速封闭现场和相关地区，实行局部性交通管制，守护重点目标，严格实行人员进出查验、管理制度，使其处于一个相对独立、封闭的状态，未经检查批准，任何人员一律不得进入这些场所。
――拦截、阻断、疏散控制策略。发生围堵、冲击党政机关和重点要害部位，进入城市中心区段非法集会、游行、示威，卧轨拦车及阻断铁路、高速公路、省国道、城市主要街道等交通要道，发生械斗、骚乱及呼喊、张挂诽谤性口号、标语等严重情况，发生打砸抢烧和其他严重破坏活动，或者其他严重情况及存在即将发生上述严重违法情形，要依法果断进行处置，立即出动处置性警力进入现场，并根据现场情况依法采取列阵拦截、人墙阻断、分离疏散等相应的强制性措施，必要时使用必要的警械，坚决制止违法行为，尽快平息事态，恢复正常秩序。
――强行驱散、正面控制策略。一旦事件的发展失去控制，事件的参与者行为失去理性，群体性事件现场出现骚乱或严重打砸抢烧行为，公安机关必须从维护执法权威的角度，结合现场自然状况排兵布阵，善用警力，果断出警，采取穿插、分割等措施，对现场人员进行分割使之散开离去，对骚乱人群进行强行驱散使之散开离去。执行强行驱散等正面干预动作，必须保证警力的足够，确保一举成功，防止小部分警员力量不足陷入骚乱人群形成胶着状态。某些状态下，现场指挥部可以命令现场警力采取局部、临时干预措施，使紧张局势降温，并待支援警力到达后一举驱散。
――擒王策略和釜底抽薪策略。对群体性事件中违法犯罪的人员以及插手群体性事件的敌对分子，要采取强行带离、现场抓捕等强力做法依法打击处理。
――区分矛盾、化解控制策略。动用处置性警力，要特别注意运用矛盾观点解决复杂问题，区分不同性质和不同人群矛盾，采取相应的化解控制策略，充分体现驾驭复杂问题、简化复杂问题的能力。如对因民族宗教问题引发，或涉及民族宗教问题的，以及其他社会敏感问题引发的群体性事件，要严格按照党的民族宗教政策办事，充分尊重群众的民族感情和宗教信仰，充分发挥特殊阶层代表人士的作用，又必须跳出敏感问题的圈子，坚持依法办事。发生案件或涉及其他敏感问题的，必须把刑事案件和社会敏感问题严格区分开来，把问题的最终解决纳入法制轨道，严格按司法程序办事。
决定动用处置性警力后，相关工作应以迅速制止事态的扩展为核心，兼顾处置目的、多部门之间的相互关系。
――掌握是否动用警力作出实质性处置的时机。处置已然发生的群体性事件，一般要坚持所涉问题主管部门、问题涉及单位、群众所在单位及信访、宣传等有关部门疏导为主，综合采取相关措施妥善解决，一般不动用公安机关专门警力与群众面对面，避免形成对立。动用警力、使用警械和使用强制性措施处置群体性事件，是事件现场态势混乱、紧急、持久得不到清理等状况下迫不得已的做法。能通过说服教育化解的，决不动用警力。面对规模较大、态势复杂的群体性事件，要把握好出动时机和动手时机，不能因为过早地投入使用激化矛盾，也不能当用不用错失良机造成重大后果。能够通过屯兵威慑与教育疏导并用化解的，不直接采取强制性的措施；在警力数量较少不足以迅速平息事态的情况下，不能盲目投用；即使准备了充足警力，也要把握用警时机，要做好用警时的准备，动兵不动武、警力威慑等心理战术往往能起到更好的处置作用；在决定处置性警力投入处置战斗后，要谨慎决定采取何种处置措施，全面平衡强制性处置措施，谨慎采取妥当的行动策略。绝对不能因公安机关自身的原因引发群体性事件，绝对不能因处置不当扩大事态。
――全面掌握现场态势及复杂情况。事态不是特别严重时，首先要弄清发生群体性事件的原因，弄清群众的要求和群众的情绪，应由哪个部门解决就由哪个部门解决，做好疏导化解工作。事态已经较大时，要根据事态状况确定采取最适宜的战术（主要有封堵战术、分离战术、驱散战术、制伏战术和抓捕战术等）。
――现场处置措施的目的性要明确。通常情况下，采取相关处置措施平息群体性事件，一般应以尽快解决可以解决的问题为基本途径，强制处置措施为辅助手段。相关处置措施的直接目的是迅速控制局势，进而平息事态，根本目的是妥善解决引发群体性事件的社会矛盾，直接目的是要为根本目的提供基本条件。，在发生群体性事件现场态势复杂化，或者事件现场非常混乱，严重损害社会治安秩序、危害公共安全情况下，要及时采取措施果断处置，迅速控制局势平息事态，及时恢复社会秩序。现场处置措施要果断、要有连续性，充分利用和创造利用有利时机和条件，做到多个处置措施环环相扣，一气呵成，形成稳定、连续的化解威力，尽快平息事态。要避免盲目行动、措施单一后劲不足、初始处置措施不得力后续处置措施跟不上等原因造成对峙、拉锯局面，尤其是要避免措施断档、力量断档导致陷入被动。
――处置性警力的启动程序要由有权决策的领导决定。动用处置性警力程序属于政治性决策而非法律性技术，涉及到事件属性判断、危急程度判断及警力配置等一系列问题。在党政领导与公安机关领导之间，最好的配置关系是，党委、政府的最高领导作为总体处置工作的总指挥长，根据现场态势做出决定确定是否属于群体性事件，是否出动处置性警力和警力规模，是否采取强制措施等问题。要注意避免处置过程中警力配置及力度不当，或因事件性质判断时间耽搁，或因总指挥到位迟缓，或因现场情势复杂、冲突手段多变、决策主体法律知识性障碍，导致警察权的运用落后于事件发展。
――动用处置性警力要遵守相关的审批程序并做到审批程序的公文式、书面化，以便于确认责任。调动警力处置群体性事件，应严格遵守报批、报告程序。一般情况下应事先报批。情况特别紧急、不及时调动警力采取果断措施则难以控制事态的情况下，可以边出警处置边报告，并采取发出的电子信息令等方式进行审批，以此明晰责任。
――公安机关的角色定位要准。要解决好动用警力处置行动开始后的指挥权问题，解决好公安机关与党委、政府的领导与被领导关系，解决好公安机关与有关党政部门的协作关系。动用警力处置群体性事件，党委、政府是处置群体性事件工作的组织者、指挥者、决策者，是“帅”，公安机关是参与者、参谋者、执行者，是“将”，其他有关部门是另外战线的“将”。
――要保证指挥的专业性、有效性、时效性及处置工作的效率。在动用警力处置特别重大复杂群体性事件工作中，公安机关在现场的最高领导应当作为最高指挥官及时果断发出处置命令。事发地及其上级党委、政府要充分信任公安机关的政治素质和处置能力，要给公安机关指挥员充分的权力和空间，由其根据现场态势作出最有效的指挥。其他各有关领导，应当积极全面了解情况，适时听取现场态势和处置工作进展情况，提出指导性、建议性意见。
――较好地体现“能轻不重”思想。在施用强制处置措施时，应主要以封堵管制、分割分离、驱散带离等方法，层层剥离，削弱矛盾主体，减少对立人群，逐步化解矛盾，降低事件对社会稳定的冲击力。尽量不动用催泪弹等非致命性武器，绝对不能使用杀伤性武器，绝对不能因处置不当扩大事态，绝对不能造成流血死人事件。
――若现场群众规模太大，现场警力难以应付，应在做好重点要害部位守候的前提下，联系足够的警力支援。现场处置之后的善后阶段各项工作也要做到措施连贯，巩固群体性事件现场处置成果，一步一步巩固善后工作成果，消除群体性事件造成的消极影响。 总之，处置群体性事件必须树立正确认识和把握、积极预防和化解的理念，在处置过程中贯彻妥善处置和善后理念，坚持慎用警力、慎用警械、慎用强制措施原则，处理好是否“动警”、如何善用的问题，努力追究最佳的处置效果。