程序正义视角下科研项目审批权的法律规制
[摘 要]目前，我国科研项目立项审批领域的权力寻租现象比较严重，项目审批权缺乏有效的制约和监督是其重要原因。科研项目审批权本身具有特殊性，比较可行的思路是在程序正义视角下，重点加强科研项目审批程序的法律规制。认为建立和完善科研项目审批程序的制度应该为审批公开制度、利害关系人回避制度、不予批准说明理由制度、职能分离制度、禁止单方接触制度和异议复审制度，以保障科研项目审批权得到有效制约和监督。
目前，科研立项的级别和数量已成为众多科研人员以及科研单位竞争的主要目标。因为它不仅影响到科研人员的学术地位、职称评定和待遇升迁等，而且还是评价一个科研单位的科研实力、学术水平等的重要标准。我国科研项目立项审批(指纵向科研项目立项审批，下同)领域的权力寻租现象比较严重，其中，科研项目审批权缺乏有效的制约和监督是其重要原因。
2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，强化对行政权力的制约和监督努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。
加强科研项目审批权的法律规制建设已经刻不容缓，但不能忽视的是，科研项目审批权有其本身的特殊性。一方面，科研项目审批权的行使具有较大的自由裁量余地，更容易被滥用，监督起来难度更大;另一方面，科研项目审批评审的学术性、专业性很强。因此，很难从实体方面对科研项目审批权进行规制。比较可行的思路是在程序正义视角下，重点加强科研项目审批程序的法律规制。
近年来，我们党和政府高度重视科研工作，不断加大对科研的资金投入，到2013年底，我国的科研经费投入总额位居世界第2。近40年间，我国的财政科技投入增长了近100倍。但遗憾的是，我国科研水平和巨额投入相比并不吻合，其中很重要的原因是我国科研项目立项审批方面存在很多问题，权力寻租现象比较严重，很多科研项目审批不是以学术优劣为标准来立项，而是凭借关系。不公正的科研项目审批违反了课题制存在的本意，阻碍了科技的进步。
在2012年6月27日召开的第十一届全国人大常委会第二十七次会议上，国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告明确指出了国家科技重大专项审计调查的有关情况。截至2011年底，在审计调查的8个国家科技重大专项中，有2个专项的134个十一五课题尚未验收，又被批准或推荐为十二五滚动支持课题。这不符合滚动课题在已验收课题中择优确定的要求。不难发现，我国在科研项目立项审批方面存在很多问题。
首先，由于科研项目审批权缺少有效的法律规制，科研项目审批权很容易发生权力寻租。实践中，科研部门管理人员对科研立项的结果往往有决定性作用。科研部门管理人员在组织编写课题指南、选择评审专家、上会评审等很多环节对科研项目审批有很大的影响，有时甚至可以操纵审批过程和结果。例如为了争得科研项目，有些申请者纷纷贿赂相关科研部门主管人员以及专家评委，跑项目拉关系好似已经成了众所周知的潜规则。其次，与科研立项腐败应运而生的科技中介这些年比较火热有关。这些科技中介大多是由从科研管理部门离职的工作人员成立的所谓科技咨询公司，专门负责为项目申请者与科技部门之间的权钱交易牵线搭桥，从中获取数目不菲的中介费。 第三，近几年来，在科研项目审批的领域出现了所谓的项目老板。这些老板先通过权权交易、权钱交易等违法手段，从科研部门跑得项目，然后再将项目分包给其他科研人员，老板自己可谓是名利双收。
针对我国科研基金分配体制存在的问题，清华大学施一公与北京大学饶毅联名在《SCIENCE》发文章指出，虽然我国研究经费以每年超过20%的比例增加，但并没有对科研起到应有的强大促进作用。现行的科研基金分配体制减缓了中国潜在的创新步伐。另据《第一财经日报》记者不完全统计，2013年广东科技行政系统腐败涉案人数已逾50人，其中包括广东省科技厅原一把手李兴华和广州市科信局原局长谢学宁。发案集中在科技资金使用、分配等环节，这暴露出科研项目经费审批管理方面存在严重漏洞。一位教授说：虽然科技部门也设立项目审批的专家委员会，但是专家意见基本上是走过场，最终起决定作用的还是科技部门。[1]在这种体制下，很多科研人员并不是潜心做好研究，而是热衷于和科研管理部门的官员和评委专家搞公关。中国工程院院士王梦恕直言：老师和下面的学生成天写本子、跑关系、申请钱，结果跑上了就休息了。[2]这种通过不正当手段而获得的项目立项，很多都是敷衍了事，最后又通过公关而顺利结项。这不但败坏了学术风气，而且严重浪费了我国宝贵的科研资源，阻碍了真正的科研创新和科技发展。
我国科研项目审批领域之所以出现比较严重的权力寻租现象，很重要的原因在于科研项目审批权缺乏有效的制约和监督。而美国对项目立项申请和审查是非常严的，这可以世界上最大的医学研究机构―美国国家卫生研究院(NIH)为例。NIH一般是在广泛竞争、同行评议的基础上，通过二级评审而择优立项，避免了人情和欺诈。目前，我国尚没有建立统一的规范科研项目立项的程序立法。为了防止科研项目审批权的滥用，科研项目审批领域急需相应的法律规制。鉴于科研项目审批权本身的特殊性，应当重点加强科研项目审批程序的法律规制。
(一)不受约束的权力必然产生腐败。
科研项目审批权是由行使公权力的组织行使，其目的是实现公共利益，属于行政权的一种。如国家社科基金项目由全国社科规划领导小组行使审批权，教育部人文社会科学研究项目由教育部行使审批权。