完善我国城市房屋拆迁制度的思考
——以《物权法》为视角。
[摘要]如何建立和完善城市房屋拆迁的补偿制度是社会关注的问题，因为它直接关系到被拆迁人的生存及生活，直接关系到社会的稳定和公共利益的实现，直接关系到国家对私有财产权的尊重和保障程度，甚至关系到和谐社会的构建。文章拟从分析我国城市房屋拆迁的现实状况入手，找寻解决此问题的各种路径，并重点阐述《物权法》的出台对建立城市房屋拆迁制度的影响，比较前后政策的价值倾向，在我国现有条件下，提出完善我国城市房屋拆迁制度的相关建议。
城市房屋拆迁制度是我国特有的一项法律制度，它随着城市的建设和发展而出现，目前已经成为我国经济生活中争议最大、纠纷最多的一项制度。在世界上，大多数国家是通过建立土地征收制度解决因建设需要拆除房屋这一问题的。所谓土地征收是指国家因公共利益的需要，按照法定程序，对私有土地所有人给予合理补偿，以强制手段获得其土地所有权的行为。我国的城市房屋拆迁制度在本质上也是国家对私有财产的征收，其前提条件应是拆迁人对被拆迁人给予相应补偿。正是因为补偿的不到位，使得被拆迁人的合法权益得不到保障，并且在实践中酿成了多起惨痛事件。我们可以作一下简单回顾，2000 年 9 月 12 日，安徽省池州市青阳县下岗工人朱正亮不满县政府的旧城改造拆迁安置，在天安门金水桥上自焚；2003 年 8月 22 日，南京市邓府巷 39 岁的翁彪因为不满当地拆迁办强行拆迁，在南京市玄武区邓府巷拆迁指挥部点燃汽油自焚身亡；2003 年 10 月 1 日，北京市民叶国强因为不满房屋拆迁跳入天安门金水河等等。这一起起惨烈的“自杀式抗议”事件，使我们不得不反思我国现行的房屋拆迁法律制度。城市房屋拆迁补偿制度在资本主义国家的城市改建过程中，是由土地征收等相关的法律加以明确规定的。在我国，宪法规定城市土地属于国家所有，因此，在进行城市房屋拆迁时，往往仅对房屋所有权人以房屋价值的补偿，而对土地使用权的补偿很不到位，另外在实际操作中补偿的范围、方式、标准、程序等也很不规范。随着国有土地使用权有偿使用制度的建立完善，使得土地使用权的财产属性愈加显现出来，被拆迁人对于自己财产权利的保护意识也逐步增强，这就使如何建立和完善城市房屋拆迁的补偿制度显得更加突出。因为这直接关系到被拆迁人的生存及生活，直接关系到社会的稳定和公共利益的实现，直接关系到国家对私有财产权的尊重与保障程度，甚至关涉到社会主义和谐社会的建成。因此，在目前我国正进行的大规模经济建设的形势下，确立更加合理的补偿原则、补偿范围、补偿程序等，并在国家相关法律中予以明确规定，从而更好地保护产权人的合法权益，有着非常重要的现实意义和实践价值。在这种背景下，2007年10月1日正式实施的《物权法》为城市房屋拆迁制度的建构与完善提供了立法及执行依据，《物权法》的正式实施，将规范我国城市房屋拆迁行为，进而为保护公民的私有财产起到极其重要的作用。下文拟从分析我国城市房屋拆迁的现实状况入手，找寻解决此问题的各种路径，并重点阐述《物权法》的出台对建立城市房屋拆迁制度的影响，比较前后政策的价值倾向，在我国现有条件下，提出完善我国城市房屋拆迁制度的相关建议。
我国城市房屋拆迁过程中，有多种力量、因素在其中起作用，最主要的有三方：政府部门、拆迁人与被拆迁人。而纵观各方所起之冲突，其焦点和核心都在于被拆迁人的权益在拆迁过程能否得到合理保障，所失利益能否得到合理补偿，究其实质，就是被拆迁人的私人财产权在现行制度下能否得到合理保护。对被拆迁人私人财产权的保护，经历了以下几个时期，每个时期，对其保护程度随着我国国家政策的改变、经济发展的状况和人权理念的更新而迥然有异。
新中国的城市房屋拆迁起始于 20世纪50年代。在计划经济体制下，城市房屋拆迁主要靠计划和行政命令。当时由于经济发展状况决定，城市土地资源不是十分紧缺，没有大规模的旧城改造，因而拆迁量比较小。1953年12月5日国务院颁发《关于国家建设征用土地办法》，规定：“因国家建设的需要，在城市市区征用土地时，应按公平合理的代价予以补偿。”1958年1月6日国务院公布的《国家征用土地办法》也规定：“遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应当在保证原来住户有房屋居住的原则下，给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平的原则发给补偿费。”1986年全国人大常委会颁布《土地管理法》，其中专设第四章“国家建设用地”，其有关房屋拆迁的规定是在过去法规基础上修订的，主要内容也是一致的。这一时期的立法内容较简单，大都是原则性的规定，计划经济体制的痕迹很明显。而且由于当时的投资主体完全是国家，拆迁行为的发生也往往是由于征用土地引起的，所以对于房屋拆迁补偿的规定都是放在土地征用的规定中。
进入20世纪90年代，为居民解困，改善居民的居住条件，与经济的迅速崛起所表现出的对城市化的强烈渴求相一致，我国进入大规模的城市扩张和旧城改造时期，城市房屋也经历着由公有制房屋为主体的所有权结构向以私有房屋为主转轨的住房制度改革。此时期的城市房屋拆迁是典型的给付行政，是福利行政的具体化，政府拆迁也被称为“最大的民心工程”。但是由于当时实行的是住房双轨制（福利房和私有产权房并存），城市房屋拆迁中的矛盾已初露端倪。1991年，我国第一部城市房屋拆迁管理的行政法规——《城市房屋拆迁管理条例》出台。其对城市房屋拆迁的管理体制、审批权限和程序、补偿安置原则、法律责任等做出了原则性规定，对于规范房屋拆迁行为，维护拆迁当事人的合法权益，保障城市建设的顺利进行，发挥了积极作用，使我国城市房屋拆迁走上法制化的轨道。此外，国务院还制定了《城市私有房屋管理条例》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产经营管理条例》、《文物保护法实施细则》等行政法规，都含有调整拆迁各方面法律关系的规范。各省、市、自治区也基本上依国务院的拆迁行政法规制定了自己的拆迁办法或者细则。
随着市场经济的发展和城市化建设的推进，为了解决政府资金严重短缺与不断增长的危房改造和现代化城市建设的需求之间的矛盾，政府在危房改造中开始与房地产开发商结合起来，“政府出政策，开发商出资金”的城市危房改造的模式逐渐形成。从1998年7月1日起，我国实行住宅商品化，标志着我国正式告别运行了几十年的实物型福利分房制度。拆迁纠纷从最初的拆迁户家庭成员内部分配问题逐渐演变为拆迁户和开发商、拆迁户和政府的矛盾，有的“民心工程”逐渐演变为“扰民工程”。经过十年的实施，1991年《城市房屋拆迁管理条例》中的一些规定已经明显不能适应新的形式和需要，市场经济的发展，投资主体的多元化，人们对私有财产的保护意识以及相关法律、行政法规的相继出台等因素，都使立法者开始考虑对条例中的一些规定进行修改、补充和完善。2001年6月6日，国务院在1991年条例的基础上又发布了新的《城市房屋拆迁管理条例》，为我国城市房屋拆迁提供了法律准则与依据。与1991年条例相比较，可以发现我国城市房屋拆迁的一些新的立法精神。
在旧条例中，拆迁人是指依法取得房屋拆迁许可证的建设单位或者个人；被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人（包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人）和使用人。而在新条例中，拆迁人是指依法取得房屋拆迁许可证的单位，取消了个人作为拆迁人这一项；被拆迁人是指被拆迁房屋的所有权人，取消了房屋使用人。新条例取消了个人可以作为拆迁人的规定，主要出于保障被拆迁人利益的角度考虑，个人的偿债能力相对于单位而言比较弱，因而仅仅许可单位成为拆迁人可以使得被拆迁人的拆迁补偿得到一定的保障。而对被拆迁人仅仅规定为房屋所有权人则是新条例理顺了房屋拆迁法律关系的主体，因为拆迁行为直接针对房屋，因而只有房屋的所有权人才可以成为被拆迁人；至于房屋的使用人，其与房屋所有权人有直接的法律关系，但并不和拆迁人存在直接的产权关系，因而房屋使用人并不是拆迁法律关系中的被拆迁人。
旧条例规定“有条件的城市中实行开发的地区，应当实施统一拆迁”。政府的统一拆迁或者以政府名义进行的统一拆迁，可以提高拆迁的权威性，尽量减少城市房屋拆迁的障碍与阻力，对减轻建设单位的拆迁负担，提高拆迁的效率起到了积极的作用。但是，统一拆迁毕竟是计划经济的产物，在社会主义市场经济日益完善的今天，统一拆迁已经没有存在的空间，而且其弊端也日益显露出来。首先，在目前的城市房屋拆迁中，以营利为目的的商业拆迁的比例日益上升，而市政拆迁和作为公益事业的建设活动引起的拆迁比例在下降，房地产开发商在城市房屋拆迁中扮演着越来越活跃的角色，房屋拆迁活动已经推向了市场，政府的统一拆迁丧失了存在的现实基础。同时，统一拆迁极容易引发拆迁人与被拆迁人之间的矛盾，因为这种拆迁方式无视被拆迁人的意思，完全由政府主导，而被拆迁人即使有怨言，也敢怒不敢言，损害了政府与群众之间的关系。因此，新条例适应转变政府职能的要求，确立了政企分开、依法行政的基本原则，取消了政府组织的统一拆迁的方式，明确规定“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托”。
旧条例规定，对于拆除出租住宅房屋应当实行产权调换，原租赁关系继续保持。这样规定，一方面，保护了承租人继续租住住房的权利，但另一方面，却限制了房屋所有人选择补偿方式的权利。新条例第27条第1款规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。这样规定有两层含义：第一，体现了对房屋所有人补偿的原则，保障了所有人选择补偿方式的权利，可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。第二，设定了拆迁人对被拆迁人给予补偿的前提，即被拆迁人必须妥善安置承租人或者双方协商一致解除租赁关系，才能获得补偿。如果房屋所有人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议，为了保障房屋承租人的利益，新条例第27条第2款进一步明确规定，对双方达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人订立房屋租赁合同。这样，既保证了对房屋所有权人的补偿，又实现了对房屋承租人的妥善安置。新条例对房屋承租人予以保护，使房屋承租人不会因拆迁而无房可住，符合我国城市房屋租赁现象比较普遍的国情，有利于减少拆迁过程中的阻力，防止产生社会不安定因素。
旧条例规定，拆迁补偿实行产权调换、作价补偿，或者产权调换和作价补偿相结合的形式。产权调换的面积按照所拆房屋的建筑面积计算；作价补偿的金额按照所拆房屋原建筑面积的重置价格结合成新率结算。这样规定，对于房屋所有人来说，作价补偿的金额往往不足以在市场上购买相应的房屋。新条例第24条规定：“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”第25条规定：“实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当按照本条例第24条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。”将城市房屋拆迁的补偿标准推向市场是新条例的一个重大变化，体现了城市房屋拆迁补偿从计划走向市场的重大转变。同时货币补偿和产权调换都要综合考虑影响房屋价格的各种因素，而不是简单地采取重置价格结合成新率作为补偿标准，体现了对被拆迁人利益保护的原则。但是没有明确具体的补偿金额评估方法、评估机构的选择等具体评估措施，仍然难以充分保障被拆迁人的利益。
2001年条例颁布后，对于缓解拆迁矛盾，规范城市房屋拆迁起到了一定的积极作用。建设部依据《城市房屋拆迁管理条例》，于 2003 年底又制定并下发了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》两项规章。但随着经济的发展和城镇化水平的提高，全国各地城市建设进入大规模发展期，拆迁量骤增，拆迁纠纷的矛盾也大量增加，甚至发生恶性事件。拆迁矛盾已经剑拔弩张，达到尖锐化的程度。面对严峻的形势，我们有必要分析城市房屋拆迁中私人财产权保护存在的问题，探究私人财产权保护不力的原因，找出私人财产权法律保护的有效路径，为城市建设创造和平、稳定的社会环境。