为什么要联系？如何联系？联系后怎么办？
郎友兴 余恺齐。
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中指出：“各级人大代表要忠实代表人民利益和意志履行代表职责，密切联系人民群众，自觉接受监督。”党的十八大报告提出，“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”，十八届三中全会进一步明确了“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系”。全国人大常委会办公厅于2016年9月印发了《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，对如何密切人大代表同人民群众的联系提出了具体要求。《意见》还对建立健全代表反映人民群众意见和要求的处理反馈机制、加强代表联系人民群众工作的保障和指导提出了要求。党的十九大报告要求，在健全人民当家作主制度体系和发展社会主义民主政治中，要更好地发挥人大的职能作用，“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。党的十九届四中全会再次指出“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用”。这些都充分体现了党对人大代表联系群众工作的高度重视，是新时期加强人大代表工作的重要指导意见。但是有关人大代表联系人民群众依然有一些基本的问题，需要讨论与分析。本文主要就三个方面进行探讨：为什么要联系？如何联系？联系后怎么办？
本来是不需要问为什么的问题，因为人民代表人民选，代表人民的代表自然就要联系被代表的人民群众。但是还提出为什么这一问题，实际上反映的是我们的制度还不能有效运行的问题。这个问题更确切地表述是，为什么人大代表不能密切地联系人民群众？
习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中明确指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以‘人民的称号，这是我们对中国社会主义政权的基本定位。中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。各级国家机关及其工作人员，不论做何种工作，说到底都是为人民服务。这一基本定位，什么时候都不能含糊、不能淡化。”联系人民群众，当然是中国人民代表大会制度及各级人大代表的性质与职责使然。人大代表联系群众，是人民代表大会制度的本质要求，也是代表执行职务、履行职责的要求。人大代表只有密切联系群众，才能充分了解人民群众的意见和要求，代表人民的利益和意志，履行好代表职责，人民代表大会制度的优势和作用才能得到充分发挥。对此，相关的法律也作了明确的规定。《中华人民共和国宪法》第七十六条规定，全国人大代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第三十七条规定：地方各级人大代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条规定：代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。《代表法》还规定，代表应当采取多种方式经常听取人民群众对代表履职的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受监督。这就是说，代表在闭会期间的活动，除了有组织的活动之外，还可以以其他方式密切联系人民群众，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。从以上这些规定不难发现代表联系群众有三个层面的内涵：一是要求，即同原选区群众或原选举单位保持密切联系;二是任務，即听取和反映人民群众的意见、要求;三是目的，即努力为人民服务。人大代表联系群众有两条主要的路径：一是代表通过渠道主动联系群众;二是群众借助渠道向代表反映诉求、意见和建议。这两条路径是代表联系群众的“一体两面”。
那么，问题在于人大代表联系并且要密切联系人民群众应该是题中应有之义，为什么还要提出这个问题？提出这个问题实际上有一个前提，那就是有人大代表不联系人民群众，至少不主动或不能有效地、密切地联系人民群众。对于那些缺乏联系群众自觉性的代表，被形象地称之为“潜水员”，他们除了参加人代会，基本不再参加其他活动，很难看到他们联系群众的身影。或者虽然有联系，但只联系自己熟悉的人群或者单位，在社会大众普遍关注的社会热点、难点问题上，缺位、无声;与群众见面时只是“见见面、说说话”，以应付考核要求，等等。其原因自然是多方面的，就代表本身来说，有一个因素是不可不指出的，那就是代表的认知或能力的问题。认知上主要表现为将人大代表视为一种荣誉、一种政治地位，结果导致代表的主体意识、责任意识不强。那些将代表视为“名誉”的人大代表只做“会议代表”，他们不主动与群众联系沟通，平时较少深入群众中倾听心声、了解民情、反映民意。有些代表、甚至一些机构为这些代表不能密切联系人民群众找理由，其中一个主要理由是，我们国家的人大代表都是兼职，都是有工作有单位的，本职工作忙因而难以有效联系群众。这个理由无需作什么反驳，其实是一种借口，说到底还是代表本身的认识问题。有的代表缺乏相关的处理能力，尤其在基层，有些代表对于政策、法律法规和当地党政工作重心缺乏基本的了解与认知，因此，面对群众提出的方方面面的问题心生畏惧，造成不敢去联系群众。
从客观上说，确实存在一些群众对人大制度的性质、地位和作用认识模糊的现象，不了解代表的具体职责和行权方式。一是“有问题找代表”的意识不够强;二是对代表的履职作用、效果有疑问，有的甚至认为找了也不管用。当然，从制度设计或安排上讲，还存在代表联系群众的渠道不够丰富、便捷的问题。就联系渠道来说，相比较而言由于我国县乡以上的人大代表实行间接选举，间接选举的代表与群众的联系更缺乏直接畅通的渠道。加上现有制度中对于人大代表的管理松散，缺少制度约束，例如，代表联系群众的次数、内容等没有刚性的约束和量化的要求。尤其对代表履职情况缺少检查监督、考核激励机制，代表履职激情不高，其结果是在一定程度上影响人大代表联系群众的热情。
人大代表不能密切联系人民群众，就不能有效地代表人民群众。因此，有了为什么要进行联系及随后的如何联系问题之提出。
二、如何联系？
人大代表如何联系人民群众是联系机制、规则、程序、平台、方式、渠道等制度性安排与手段的问题。代表联系群众有前文所述两条路径，目前依然存在着不少问题，
第一，缺乏具体与明晰的程序，联系制度不规范。实践证明要让人大代表能够同人民群众密切联系并且做到有效、有序和持续，需要一个合理的操作程序来配套。
第二，联系内容不太明确。联系只是一种方式、一种手段，关键在于联系的内容。代表对联系群众的内容缺乏深入了解，少数人大代表联系群众已形成了固定模式：说说个人感受、讲讲重要意义、问问生活情况、谈谈未来打算，来一批，走一批，对代表“该做什么、能做什么、做得成什么”不清不楚。
第三，联系的紧密程度不一。实践中，直接选举出来的县乡人大代表同选区、同人民群众的联系频繁些，紧密程度也相对高些，而间接选举所产生出来的人大代表同选区、同人民群众的联系紧密程度低。有问卷调查表明，乡人大代表、县人大代表、市人大代表、省人大代表，级别越往上，群众见到的次数越少，省、市、县、乡人大代表联系群众的时间和频率呈现倒金字塔型。
不过，近些年各地已经探索出不少切实可行的经验，例如，浙江已经作出不少探索、积累了不少经验。
如何联系的问题首要的是机制的问题，即如何健全代表联络机制。源于深圳南山、浙江温岭的人大代表工作（联络）站现在全国各地普遍推行。人大代表联络站对发挥人大代表主体作用，密切人大代表与人民群众联系，丰富代表履职平台，推进基层人大代表工作规范化、制度化具有重要而深远的意义。这个代表工作（联络）站被人们称之为打通服务人民群众“最后一公里”的有效载体和接受监督的窗口。
浙江省温州市至2018年6月底，已建成实体代表联络站235个，网上代表联络站101个，实现了乡镇（街道）全覆盖;个别条件成熟的乡镇（街道）还把联络站延伸到社区、企业和学校，建成代表联络点141个[1]。市人大常委会所出台的《关于加强全市人大代表联络站规范化建设的若干意见》提出了“代表进站要全员化”之要求，推进了代表与人民群众联系的广泛度。就浙江省来说，截至2019年5月，全省已建立了覆盖各乡镇街道的实体代表联络站（点）4030个、网上代表联络站1200多个。2019年5月20日，浙江省十三届人大常委会第二十七次主任会议研究通过了《关于深化全省人大代表联络站工作和建设的指导意见》，提出代表联络站要发挥“六个方面”作用，从中可以看出人大代表联络站工作深化的基本方向：服务平台、宣传窗口、民意渠道、履职的载体、交流园地以及基层治理阵地[2]。
互联网改变了人们的生活方式和思维方式，并进而影响到其政治参与意愿与方式。网络政治参与成为民众表达诉求和意愿的新途径。面对新形势和新挑战，地方人大制度需要主动积极调试，将互联网技术嵌入自身建设中。人大代表运用网络技术保持同人民群众的联系将成为一个趋势，并且成为一种常态。例如，浙江省宁波市海曙区白云街道，从2008年开始就把代表网上接待群众，作为人大参与社会治理工作的重点。白云街道打造代表网上履职平台，让群众通过互联网反映问题，并且可以实时跟踪问题解决的进度。由此，通过“面联”与“网联”并举，使代表与群众可以“全天候”“零距离”地进行联系。到2018年，联络站共组织接待群众近400次，逾1800人[3]。
各地人大充分利用“互联网+履职”新模式延伸代表工作触角，加强人大代表与人民群众的联系，集中民意增强实效，浙江人大代表履职服务平台是其中的典型。自2013年1月换届以来，浙江省人大常委会以“浙江人大代表履职服务平台”建设为抓手，在全国范围内率先走出一条通过互联网平台创新人大工作和代表履职方式的探索之路。根据“统一规划、分步实施、由简入难、以用促建”的建设原则，服务平台由省人大机关规划和投资建设，全省各级人大代表、人大常委会和“一府兩院”共同使用。联系人民群众子系统主要分工作动态、工作制度、代表履职、通知公告、活动预告、代表之窗、选民留言等六个版块。虽然代表履职服务和代表联系群众两个子系统是相互独立的，但在实际运行中，两个子系统是紧密连接的，连接的中介是人大代表。代表履职服务子系统实现了人大代表与人大、“一府两院”的工作交流;代表联系群众子系统实现了人大代表与人民群众的信息交流，而人大代表通过代表联系群众子系统的反馈过程以及代表履职服务子系统的反馈、监督和评价过程实现了两个系统之间的连接，从而涵盖了人大代表履职的整个过程。
城镇化迅速发展所带来的民意吸纳的困难特别突出。城镇化推动了行政区划的改革与调整，乡镇变成街道，不再是一级政府，因此造成在机构上不再设有党代表大会，不再有作为民意机关的人民代表大会。其结果是基层党员群众参与街道各项事务的途径和渠道变少，甚至出现了“断层”，这样就造成了民意吸纳的制度性断裂，此外接受群众监督的制度化途径也缺失了。早在2003年1月，当选为浙江省人大常委会主任的习近平在接受新闻单位联合采访时指出，“要在进一步推进基层民主政治建设上下功夫”，以后他又在多个重要场合、重要会议上论及此点，要求“切实加强对乡镇人大、街道人大和村民自治等工作的具体指导和调查研究，积极探索在推进基层民主政治建设中，充分发挥人大代表主体作用的新途径、新形式”。在全省人大工作会议上，他专门谈到乡镇撤并、乡镇改设为街道对人大工作的影响问题：“随着城市化进程的加快，我省乡镇撤并力度加大，行政区域扩大，人口增多，财政收入大幅增加，基层民主政治建设的任务日益繁重，乡镇人大工作面临着许多新情况、新问题”，明确要求进一步加强乡镇人大工作，高度重视乡镇人大主席的选配，明确指示“这几年城市化进程中不少地方撤县建区，许多乡镇改设为街道，对街道如何开展人大工作应积极进行探索和研究”。全国各地都在积极探索，而浙江省杭州市余杭区所创设的街道民主协商议事会议制度是其中的典型。它是针对因行政建制变化而造成的民意管道“断裂”所进行的一次尝试。近年来，浙江省嘉兴市的海宁和平湖、金华市的金东、温州市的龙湾等地建立“街道议政会”。海宁市马桥街道还建立了“街道居民代表大会”，构建出人大代表同人民群众进行有效沟通的平台。2003年11月，马桥镇被撤销，改为马桥街道。取代镇人民代表大会的是海宁市人大常委会派出机构——马桥街道人大工作委员会，由此产生了如何架起连接群众和政府的桥梁，把民意之路打通的问题。经过探索，2006年2月，马桥街道居民代表大会首次召开，选举产生86名居民代表，其中45名为基层一线代表。当天，会议还通过了《街道居民代表大会议事规则》。这样，通过居民代表“议政”“议事”，各级人大代表听民情、察民意等形式，向政府建言献策，有效地将代表与人民群众联系起来[4]。
作为县人大的下派机构，街道人大工委在保持和推进代表与广大人民群众联系上扮演着重要的角色。在探索和创建街道人大工作机构方面，山东、山西、安徽、北京等省市走在前面，而浙江后来居上，浙江省人大公布了《关于开展街道人大工作和建设试点的实施方案》，并于2018年下半年开始在全省启动了街道人大工作和建设试点工作。平湖市曹桥街道成为27个试点街道之一。近年来，浙江省平湖市人大曹桥街道工委通过“四个一”建设，完善代表联系选民制度，从而密切代表与选民群众的联系。这“四个一”就是：一是打造一个全天候联络平台。通过对代表联络站建设的工作依据、站室建设、活动开展、参加对象、活动内容、工作要求、建议办理等方面详细的规定和联络站硬件设施的提升，以及实行接待公告制和接待全天候制，确保选民（群众）的意见可以随时反映。二是建立一个建议办理平台。实行“代表建议制、办理限时制、结果反馈制”三项机制，通过编印《人大工作交流》，确保建议桩桩有落实，件件有回音。三是设立一个流动联络平台。在四个选区设立了四个代表联络室，作为代表联络站的延伸下属机构，各联络室每两个月轮流到所辖各村社区的农民茶室，开展代表接待联系选民活动，改变了以前坐等选民上门反映问题的局限。四是建好一张民情收集网络。每个代表固定联系10位选民，10位选民分成10个网格，10位选民就是10位民情联络员，负责网格内选民群众意见建议的收集，协助人大代表更好地听取选民意见[5]。
这是人大代表联系群众的成果如何转化的问题，也就是要解决“联系了白联系”的问题，真正让“联系了不白联系”。人大代表联系群众的出发点和落脚点是帮助群众解决困难和问题。目前，由于领导或机构本身的要求，不少人大代表积极和经常地联系群众，但问题在于重联系而轻落实、流于形式。如果联系的成果不能有效地落实，缺乏完善的后续督办制度，那么，前期的一切联系的努力都不再具有意义。如果没有成果转化，时间一久群众和代表两方的动力就会衰减。
联系后怎么办？这是目前及将来需要重点解决的问题。各地有了一些探索、积累了一些经验，也提出了一些好的建议。
1.建立信息汇集与问题分析平台。
有的代表没有及时把群众反映的问题传送给人大常委会或有关部门，这其中的原因不一定是代表本人没有这个意愿，更大的可能是缺乏汇集和分析这些信息的有效平台。2018年6月20日，温州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次主任会议通过了《关于加强全市人大代表联络站规范化建设的若干意见》。该《意见》明确人大代表联络站要建立健全分析处理工作机制， 定期对人大代表联络站收集到的社情民意进行汇总、梳理、分析和研判， 及时将人民群众普遍关注、带有倾向性、普遍性和共性问题送相关部门研究处理。其实，更为重要的是，市县人大常委会要“建立分析处理平台，协助代表梳理分析人民群众反映的意见和要求，最终形成代表建议，分类汇总后转交有关部门办理”[6]。
2.可以将代表通过联系群众反映上来的建议、意见等及时纳入办理范畴，把办理工作的着眼点放在落实上。
2016年9月，全国人大常委会办公厅印发的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》提出了“人大代表反映人民群众提出的意见和要求，可以结合审议相关议案和报告，以审议意见的形式提出，也可以形成议案或者建议、批评和意见依照法律规定提出”[7]。例如，杭州市拱墅区通过三问三看，开启督办“效能通道”，一问承办单位，看已承诺的事项是否落实到位;二问提议代表，看代表对办理结果是否满意;三问工作成效，看代表的后续意见是否得到跟踪落实[8]。
3.发挥人大常委会对于代表联系群众及其成果的转化、督办的特别角色。
人大代表要有效地代表人民的利益和意志，当然需要这些代表发挥其主体作用，认真履行法定职责，但是地方人大常委会要进一步加强和改进代表工作，通过常委会自身同代表的密切联系，充分听取代表意见建议，推动人大代表更好地反映民意、集中民智、凝聚民心，从而推进代表与人民群众联系的紧密性与有效性。
在协助代表梳理、分析人民群众反映的意见和要求时，人大常委会扮演着不可替代的角色。例如，《关于加强广州市人民代表大会代表与人民群众联系的若干意见》（2017年11月28日经广州市第十五届人民代表大会常务委员会第二十三次主任会议通过）明确提出了“市、区人大常委会办事机构和代表联系人民群众工作平台的工作人员，要建立健全处理工作机制，协助代表梳理分析人民群众反映的意见和要求，为代表依法履职提供服务”。成都市人大常委会代表工作机构对代表在联系群众基础上所提出的建议，“每月梳理后以常委会文件形式原汁原味送‘一府两院处理。市政府办公厅根据建议内容按照职责分工将代表建议分解到各责任单位”[9]。与此同时，进一步加强常委会主要领导牵头、各部门分工合作的督办工作机制。
4.将人大代表联系群众的制度有效地嵌入、联结到其他制度或工作之中。
事实上，人大代表联系群众是一项涉及多层级、多领域、多维度的事项，需要各方面的支持与配合。因此，人大代表联系人民群众制度尤其在基层要有效地运行，需要探究这个制度如何能更有效地嵌入、联结其他制度，例如联结到党的制度与工作之中，衔接到人民代表大会制度的其他制度之中，嵌入到基层治理结构之中，联结到政府环境决策与执法机制之中。其实这个嵌入、联结应该包括各层级人大，例如市县乡三级人大互动、联动，进行整体发力，这样三级人大代表联系人民群众也会得到加强。
强化代表同人民群众的联系，从根本上或者长期来说，就是人大政治生态的建设问题。政治生态是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现。习近平总书记强调，政治生态同自然生态一样，稍不注意就容易受到污染，一旦出现问题再想恢复就要付出很大代价。2015年3月6日和9日，习近平总书记在人大江西团和吉林团两谈“政治生态”：“要着力净化政治生态，营造廉洁从政良好环境”“政治生态污浊，从政环境就恶劣;政治生态清明，从政环境就优良。”致力于凝心聚力，提升履职质效，健全机制规范，构筑出一个优良的政治生态，必将带来人大代表主体意识的回归和加强，从而强化同人民群众的联系。
注释：
[1]陳方慧：《关于人大代表联络站规范化建设的探索与思考》，载《浙江省人大研究会2019年会论文集》。
[2]樊鹏、林龙：《代表联络站再深化、再“加码”》，载《浙江人大》2019年第7期，第31页。
[3]董政丰：《基层人大参与社会治理的履职方式探析——基于我省若干基层案例的考察》，载《温州人大网》，施宇翔、王晓园、管利雅：《撤镇（乡）设街后，我省多地探索基层民主新路径 畅通民意的“最后一公里”》，载《浙江日报》2017年11月30日，第10版。
[5]吴燕：《人大曹桥街道：“四个一”建设，实现代表选民零距离》，载《平湖人大》，北京市房山区人大常委会：《关于进一步密切人大代表与人民群众联系的认识与思考》，见北京市房山区人民代表大会常务委员会官网：关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》，载《中国人大》2016年第16期，第12页。
[8]杭州市拱墅区人大：《三问三看 开启代表建议办理“效能通道”》，载《杭州市县乡人大工作创新20例》。
[9]叶学东：《扎实做好人大第一位基础工作——成都市人大常委会开展人大代表密切联系人民群众工作探索》，载《中国人大》2013年第1期，第45页。
（作者分别系浙江大学公共管理学院教授，浙江大学公共管理学院博士研究生）。